Ada baiknya sebelum kita berdiskusi lebih jauh, kita kembali dulu pada definisi apa itu Petani? Petani menurut AT Mosher adalah orang yang pekerjaannya bercocok tanam atau memelihara ternak diatas tanahnya sendiri. Terdapat dua unsur penting dalam definisi tersebut. Pertama adanya usaha dan kedua adalah adanya kepemilikan tanah sendiri. Lalu pertanyaan besar yang harus kita jawab!!! Sudahkah, petani kita di Indonesia tercinta ini memiliki tanah sendiri? Untuk menjawabnya tak perlu diadakan penelitian dan tak usah kita membaca data. Cukup buka mata dan sedikit saja (tak usah banyak) membuka mata hati, terjawab sudah pertanyaan tersebut “Sebagian besar belum.”

Ironis memang, Indonesia yang sejak kita duduk di bangku SD hingga sekarang masih menyebut dirinya sebagai Negara Agraris, tapi kenyataannya justru 60% penduduknya yang disebut petani tersebut tidak pernah sungguh-sungguh diperhatikan nasib dan kesejahteraannya. Tapi namanya selalu dijadikan komoditas dan diunggul-unggulkan bersama rekan yang terpinggirkan lainnya seperti buruh dan masyarakat miskin kota apabila menjelang Pemilu maupun untuk kepentingan sesaat lainnya. Sebetulnya definisi, pertanyaan besar dan kenyataannya di atas mudah bisa menjawab judul tulisan ini, namun tidak adil jika tidak dikupas dari sejarahnya, bahwa konflik selalu terjadi jika tidak ada keadilan dan kekerasan akan muncul jika jalur yang disediakan penguasa buntu!!

Konflik dan kekerasan terhadap petani mencuat keras sejak datangnya imprealisme barat di bumi nusantara. Rakyat petani yang sudah terbiasa dengan kebijakan raja-raja di jaman dulu mulai gerah, kebijakan imprealis yang menganut revolusi industri mulai merampas hak produksi mereka dengan kebebasan menentukan nasib sendiri. Dibukanya pabrik-pabrik gula dan perkebunan-perkebunan Belanda lainnya, secara nyata tidak hanya merampas tanah petani tetapi juga menghilangkan kemerdekaannya dengan sistem isolasi yang didalamnya kental dengan kekerasan dan gerakan pembodohan, dan dibuat menjadi tergantung pada tuannya.

Kenyataan ini mendapat perlawanan sporadis di daerah-daerah seluruh Indonesia, seperti pembakaran tanaman tebu dan bentuk-bentuk pembangkangan lainnya akibat sistem dan ketidakadilan. Dan kekerasan terhadap petani mulai muncul dimana-mana.

Pada masa pra-kemerdakaan perlawanan-perlawanan itu semakin gencar, bersama-sama dengan pejuang kemerdekaan bahu membahu merebut kembali tanah yang dahulu mereka miliki. Hal ini berlangsung hingga pasca kemerdekaan dimana pada masa itu presiden pertama RI Ir. Soekarno dalam kunjungannya ke daerah-daerah pelosok selalu mengingatkan dan mengamanatkan seperti yang terjadi di Blitar dan Kediri (Singgiran Bladak dan Satak) sesuai yang disampaikan beberapa pelaku sejarah yakni Mbok Sitas, Mbah Yono dan lain-lain dikutip dalam bahasa Jawa “Dulur-dulur petani kabeh, Mbok-mbok, Bapak-Bapak lan kabeh warga nom-noman gedhe cilik, lanang wedok, Negara-ne dhewe wis merdeka lemah-lemah sing dhisik dadi perkebunane landa, sing saiki ora keurus/bonkor, babad ono, tandurano lan gula wentahan kathi apik lan opone koyok dhuwekmu dhewe sepisan maneh Negara-ne dhewe wis mandiko yo mung iku (lemah) sing bisa lan wenehna marang slira kabeh rumaten kanggo ragad keluarga, sekolahe anak-anakmu lan kanggo mbangun negoro iki.”

Ringkasnya bahwa Bung Karno mengamanatkan rakyatnya untuk memelihara dan mengolah menguasai tanah-tanah Babakan itu untuk kesejahteraan serta memintarkan anak-anaknya yang nantinya juga akan berguna untuk pembangunan kelangsungan dan kejayaan Negara.

Amanat dan cita-cita pemerintahan masa itu yang ingin mensejahterakan rakyatnya tergambar dalam ungkapan Gemah Ripah Loh Jinawi, Subur kang sarwo tinandur murah kang sarwa tinuku dan dimuat dalam “Pidato kenegaraan 16 Agustus 1960 (Kutipan).” Revolusi Indonesia tanpa landreform adalah sama saja dengan gedung tanpa alas, sama saja dengan pohon tanpa batang, sama saja dengan omong besar tanpa isi. Melaksanakan landreform berarti melaksanakan satu bagian mutlak dari revolusi.

Dan hal ini ternyata ditindaklanjuti dengan dikeluarkannya peraturan perundang-undangan tentang landreform (redistribusi tanah) yang terekam dalam UUPA (UU No. 5 Tahun 1960) dari lemabaran Negara tahun 1960 No. 104).  Artinya apa yang diungkapkan pelaku sejarah seperi Mbok Sita dan Mbah Nyono diatas bukan isapan jempol, bukan mengada-ada tetapi memang itulah kejadiannya yang ada. Lalu apa yang terjadi dengan pemerintahan selanjutnya.

Runtuhnya kekuasaan orde lama dan berkuasanya orde baru juga meruntuhkan harapan rakyat petani seperti Mbok Sitas dan Mbah Nyono dan rakyat petani lainnya. Tanah-tanah yang mereka kuasai, rumah-rumah yang mulai mereka tempati, dan udara kebebasan yang mulai mereka nikmati, hancur lebur, luluh lantak dan kemerdekaan mulai terampas kembali. Pasca tahun 1965 mereka kembali ke alam penjajahan bukan oleh Belanda tapi oleh bangsa mereka sendiri. Tanah mereka terampas, rumah tergusur dan hak-hak mereka kembali dibatasi persis menggunakan sistem isolasi perkebunan jaman Belanda. Konflik-konflik yang terjadi tak terhindarkan, kekerasan kembali muncul, petani lagi yang menjadi korban oleh bangsanya sendiri dengan alasan pembangunan, pertumbuhan ekonomi dan revolusi hijau. Konflik terus terjadi bukan hanya di sekitar perkebunan, tetapi juga di perkotaan dengan alasan yang sama, rakyat petani harus berhadapan dengan investor asing, dalam negeri, birokrat serta militer. Perjuangan petani selalu dicap (stigmalisasi) BTI/PKI, Gerakan Pengacau Keamanan, dan lain-lain yang akan selalu berhadapan dengan para milisi, birokrat bahkan keterlibatan militer. UUPA, UUD 1945 dan peraturan lainnya tidak mampu memayungi mereka.

Konflik yang merebak bagai jamur tumbuh dimusim hujan setelah setelah reformasi yang ditandai dengan runtuhnya rezim Soeharto dengan Orde Barunya. Perjungan merebut kembali tanah yang mereka kuasai secara terang-terangan dan muncul secara sporadis dimana-mana. Berbagi jalur yang ditempuh, Prinsip Petani yang dijujung tinggi, Pengadilan, Lembaga eksekutif, maupun legislatif merupakan pilihan jalur yang disediakan Pemerintah. Rakyat Petani dengan segala jerih payah mengumpuilkan bukti sejarah, data-data dan bukti-bukti yang tertulis tersisa dari manipulasi, intimidasi dan kekerasan yang dilakukan Pemerintah Orde Baru yang otoriter. Apa hasilnya? Hanya sekian persen yang berhasil, itupun masih menyisakan bom waktu yang bisa meledak sewaktu-waktu, Karena prinsip tranparansi yang didambakan rakyat banyak, reformasi yang menjadi tumpuan hanya isapan jempol dan berjalan ditempat. Meja hijau atau pengadilan tidak bisa memenangkan petani, Jalur Eksekutif dan Legislatif tidak berbeda alasan Klasik yang timbul jika rakyat petani menginginkan data Otentik selalu dipersulit dan ini rahasia negara , bukan wewenag saya dan lain-lain seta politk bola pimpong kembali dijalankan. Rakyat petani merasa jalur yang disediakan pemerintah sudah buntu dan jangan salahkan petani jika Reklaiming menjadi pilihan konflik semakin meruncing dan kekerasan terhadap petani mulai merebak, petani selalu dibenturkan dengan milisi bahkan militer . Petani selalu dikalahkan, dikorbankan, didiskriminasikan sedang penyelesaian yang ada selau tidak memegang prinsip keadilan , Undang-undang dan peraturan yang ada ternyata tak mapu memayungi rakyat kecil tak terkecuali rakyat petani.

Akankah dan kekerasan terhadap petani akan harus berlanjut? Berbagai UU, peraturan pemerintah, Keppres , TAP MPR dll. Sudah lahir era reformasi ini namun kenyataan dilapangan sudah bisakah menyelesaikan masalah ?. justru hal ini menimbulkan polemik baru dan masalah baru pula Undang-Undang dan segala bentuk peraturan hukum lainya tidak akan menyelasaikan masalah jika tidak disusun dengan prinsip partisipasi yang benar keadilan yang hakiki apalagi pelaksanaannya diboncengi oleh kepentingan-kepentingan tertentu baik politik, Individu maupun dalih kepentingan negara yang ternyata hanya untuk kelompok tertentu, dan bukan dengan hati nurani yang bersih dan semangat mensejahterakan rakyat. Konflik jangan diselesaikan dengan kekerasan terhadap petani. Karena rakyat petani punya takdir dan semangat “Sadumuk bathuk, sanyari bumi” tanah yang merupakan nafas kehidupannya akan dipatahkan dengan nyawa taruhannya !.

Sekali lagi hak petani atas tanah dijamin dalam undang-undang 45 dan amandemenya, UUD 45, peraturan hukum lainya serta merupakan HAK ASASI MANUSIA

“Selamat berjuang petaniku, selamatkan kongres kawan-kawanku”, jayalah petaniku, sejahteralah      hidupmu, merdekalah jiwamu ….. hidup petani.

Blitar, 24 Februari 2004

Air dalam sejarah kehidupan manusia memiliki posisi sentral dan merupakan jaminan keberlangsungan kehidupan manusia di muka bumi. Air yang keberadaannya merupakan amanat dan karunia sang Pencipta untuk dimanfaatkan juga seharusnya dijaga kelestariannya demi kelangsungan hidup manusia itu sendiri. Maka pengelolaan dan penguasaan dan pemilikan atas sumber-sumber air seharusnya juga diusahakan bersama. Melihat pentingnya fungsi air bagi kehidupan dan keberlangsungan manusia dan kesadaran bahwa selamanya air akan menjadi barang publik karena harus dikuasai bersama.

Air berhubungan dengan hak hidup sesesorang sehingga air tidak bisa dilepaskan dalam kerangka hak asasi manusia. Pengakuan air sebagai hak asasi manusia mengindikasikan dua hal; di satu pihak adalah pengakuan terhadap kenyataan bahwa air merupakan kebutuhan yang demikian penting bagi hidup manusia, di pihak lain perlunya perlindungan kepada setiap orang atas akses untuk mendapatkan air. Demi perlindungan tersebut perlu dipositifkan hak atas air menjadi hak yang tertinggi dalam bidang hukum yaitu hak asasi manusia. Permasalahan yang timbul kemudian adalah bagaimana posisi negara dalam hubungannya dengan air sebagai benda publik atau benda sosial yang bahkan telah diakui sebagai bagian dari hak asasi manusia. Sebagaimana hak-hak asasi manusia lainnya posisi negara dalam hubungannya dengan kewajibannya yang ditimbulkan oleh hak asasi manusia, negara harus menghormati (to respect), melindungi (to protect), dan memenuhinya (to fulfill);

Pengaturan di tingkat internasional

Pada tahun 2002, Komite Hak Ekonomi Sosial dan Budaya (ekosob) PBB dalam komentar umum No.15 memberikan penafsiran yang lebih tegas terhadap pasal 11 dan 12 Kovenan Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya dimana hak atas air tidak bisa dipisahkan dari hak-hak asasi manusia lainnya. Hak atas air juga termasuk kebebasan untuk mengelola akses atas air. Elemen hak atas air harus mencukupi untuk martabat manusia, kehidupan dan kesehatan. Kecukupan hak atas air tidak bisa diterjemahkan dengan sempit, hanya sebatas pada kuantitas volume dan teknologi. Air harus diperlakukan sebagai barang social dan budaya, tidak semata-mata sebagai barang ekonomi. Kecukupan air sebagai prasyarat pemenuhan hak atas air, dalam setiap keadaan apa pun harus sesuai dengan factor-faktor berikut :

1. Ketersediaan. Suplai air untuk setiap orang harus mencukupi dan berkelanjutan untuk kebutuhan individu dan rumah tangganya. Kuantitas ketersediaan air untuk setiap orang harus mengacu pada pedoman yang ada di WHO.
2. Kualitas. Air untuk setiap orang atau rumah tangga harus aman, bebas dari micro-organism, unsure kimia dan radiologi yang berbahaya yang mengancam kesehatan manusia.
3. Mudah diakses. Air dan fasilitas air dan pelayanannya harus dapat diakses oleh setiap orang tanpa diskriminasi. Factor ini terdiri dari :

1) Mudah diakses secara fisik. Air dan fasilitas air dan pelayanannya harus dapat dijangkau secara fisik bagi seluruh golongan yang ada di dalam suatu populasi.

2) Terjangkau secara ekonomi. Air dan fasilitas air dan pelayanannya harus terjangkau untuk semuanya. Biaya yang timbul, baik secara langsung maupun tidak langsung dan biaya lain yang berhubungan dengan air harus terjangkau.

3) Non-diskriminasi. Air dan fasilitas air dan pelayanannya harus dapat diakses oleh semua, termasuk kelompok rentan atau marjinal, dalam hokum maupun keadaan nyata lapangan tanpa diskriminasi

4) Akses informasi. Akses atas air juga termasuk hak untuk mencari, menerima dan bagian dari informasi sehubungan dengan air.

Perumusan dan perencanaan strategi nasional atas air dan rencana aksi nasional (termasuk juga hokum dan kebijakan) harus berdasarkan pada konsep pembangunan berbasis hak yang menempatkan orang tidak hanya sebagai penerima tetapi sebagai pusat dari pembangunan. Pembangunan berbasis hak merupakan kerangka kerja konseptual untuk pembangunan yang berdasar pada standar internasional hak asasi manusia dan dalam pelaksanaannya mempromosikan dan melindungi hak asasi manusia. Pendekatan berbasis hak mengintegrasikan norma, standard dan prinsip yang ada dalam system internasional hak asasi manusia kedalam perencanaan, kebijakan dan proses pembangunan. Pembangunan berbasis hak juga meliputi persamaan dan keadilan, akuntabilitas, pemberdayaan dan partisipasi.

Kondisi Indonesia

Indonesia melalui Undang-Undang No. 11 Tahun 2005 telah meratifikasi kovenan internasional tentang ha-hak ekonomi, social dan budaya sehingga Indonesia sudah mempunyai kewajiban secara formal untuk menerapkan kovenan tersebut berserta seluruh dokumen pendukungnya. Berkaitan dengan hak atas air, sesuai dengan komentar umum PBB No.15, Indonesia berkewajiban untuk menghormati, melindungi dan memenuhi hak atas air. sedangkan kebijakan yang khusus mengatur tentang sumberdaya air adalah Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air.

Pasal 5 UU No.7 tentang Sumberdaya Air menyatakan bahwa negara menjamin hak setiap orang untuk mendapatkan air bagi kebutuhan pokok minimal sehari-hari guna memenuhi kehidupannya yang sehat, bersih dan produktif. Ketentuan ini dimaksudkan bahwa negara wajib menyelenggarakan berbagai upaya untuk menjamin ketersediaan air bagi setiap orang yang tinggal di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jaminan tersebut menjadi tanggung jawab bersama antara Pemerintah dan pemerintah daerah, termasuk di dalamnya menjamin akses setiap orang ke sumber air untuk mendapatkan air. Kewajiban Negara untuk menjamin hak atas air ternyata dibatasi hanya terbatas pada kebutuhan pokok minimal sehari-hari akan air. Pembatasan jaminan pemenuhan hak tersebut bertentangan dengan komentar umum PBB No.15 yang menyatakan bahwa kecukupan hak atas air tidak bisa diterjemahkan dengan sempit, hanya sebatas pada kuantitas volume dan teknologi. Selanjutnya pada pasal 6 dinyatakan sumberdaya air dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.

Penjabaran lebih lanjut sehubungan dengan hak atas air dalam UU No.7 Tahun 2004 menyebutkan bahwa masyarakat berhak :

1. Memperoleh informasi yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya air;
2. Memperoleh penggantian yang layak atas kerugian yang dialaminya sebagai akibat pelaksanaan pengelolaan sumber daya air;
3. Memperoleh manfaat atas pengelolaan sumber daya air;
4. Menyatakan keberatan terhadap rencana pengelolaan sumber daya air yang sudah diumumkan dalam jangka waktu tertentu sesuai dengan kondisi setempat;
5. Mengajukan laporan dan pengaduan kepada pihak yang berwenang atas kerugian yang menimpa dirinya yang berkaitan dengan penyelenggaraan pengelolaan sumber daya air; dan/atau
6. Mengajukan gugatan kepada pengadilan terhadap berbagai masalah sumber daya air yang merugikan kehidupannya

Peraturan pelaksana dari Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 adalah Peraturan Pemerintah No. 16 Tahun 2005 tentang Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum dan Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2006 tentang Irigasi. Hak masyarakat sesuai dengan Peraturan Pemerintah No. 16 Tahun 2005 yang dalam hal ini adalah pelanggan adalah :

1. Memperoleh pelayanan air minum yang memenuhi syarat kualitas, kuantitas, dan kontinuitas sesuai dengan standar yang ditetapkan;
2. Mendapatkan informasi tentang struktur dan besaran tarif serta tagihan;
3. Mengajukan gugatan atas pelayanan yang merugikan dirinya ke pengadilan;
4. Mendapatkan ganti rugi yang layak sebagai akibat kelalaian pelayanan; dan
5. Memperoleh pelayanan pembuangan air limbah atau penyedotan lumpur tinja.

Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2006 tentang Irigasi menyebutkan bahwa hak dan tanggungjawab masyarakat petani adalah :

1. Melaksanakan pengembangan dan pengelolaan system irigasi tersier;
2. Menjaga efektivitas, efisiensi, dan ketertiban pelaksanaan pengembangan dan pengelolaan sistem irigasi tersier yang menjadi tanggung jawabnya; dan
3. Memberikan persetujuan pembangunan, pemanfaatan, pengubahan, dan/atau pembongkaran bangunan dan/atau saluran irigasi pada jaringan irigasi tersier berdasarkan pendekatan partisipatif.

Masalah yang berkembang

Wacana dan pengaturan hak atas air pada tingkatan internasional telah dijabarkan dengan sangat jelas dalam konteks hubungan internasional yang lebih menitikberatkan relasi antar Negara maupun organisasi internasional.

Undang-Undang No. 11 Tahun 2005 dan Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air beserta seluruh peraturan pelaksananya merupakan penjabaran lebih lanjut atas konsepsi hak atas air di tingkat nasional.

Walaupun pada tataran normative sudah cukup lengkap tetapi konflik-konflik atas sumberdaya air di masyarakat masih merupakan realitas yang tidak dapat dipungkiri. Polemic pengelolaan PAM Jakarta masih belum selesai, penyediaan air oleh PDAM Semarang dan Surabaya masih terus bermasalah, eksploitasi air dan penggunaan AMDK semakin marak serta lahan-lahan pertanian masih saja mengalami kekeringan.

Oleh karena itu beberapa pertanyaan mendasar tetap muncul terkait dengan pemenuhan hak atas air yang menjadi kewajiban negara, yaitu :

1. Apakah secara normatif melalui kebijakan nasional tentang sumberdaya air tersebut dapat dapat diartikan negara telah memenuhi kewajiban generiknya (to protect, to fulfill, dan to respect) bagi terpenuhinya hak rakyat atas air? Apakah terdapat persamaan antara kondisi normative dengan kondisi factual dilapangan?
2. Apakah dengan demikian aspek pemenuhan terhadap hak atas air (availability, accessibility, acceptability dan adaptability) juga telah terpenuhi?
3. Indikator-indikator apa saja yang dapat digunakan mengukurnya?
4. Mekanisme sanksi apa yang bisa dipakai apabila terjadi pelanggaran hak atas air?
5. Apakah kebijakan sumberdaya air dalam kerangka menghargai, memenuhi dan melindungi hak atas air bagi warga negaranya mengarah pada suatu paham tertentu? Apa implikasinya?
6. Kebijakan seperti apa yang sebenarnya diperlukan dalam kerangka melindungi, memenuhi dan menghargai hak atas air?

Dalam kosakata politik kontemporer, civil society termasuk salah satu frasa atau jargon yang paling popular dan paling banyak sirkulasinya. Bahkan, bisa dikatakan bahwa bersama jargon lain seperti globalisasi, istilah ini kerap beredar tanpa kejelasan makna dan batasan. Namun, semenjak jatuhnya rezim Uni Soviet di Polandia dan rezim-rezim otoriter lain, istilah dan konsep ini kian popular.

Yang menarik, disamping popularitas istilah ini, hingga sekarang belum ada terjemahan yang dirasa betul-betul pas dalam bahasa Indonesia. Usulan untuk menerjemahkannya menjadi masyarakat madani sempat bergaung cukup keras untuk kemudian diam lagi. Terjemahan itu pun dirasa kurang pasa karena memang isitilah ini bukan sekedar istilah melainkan sarat makna dan lahir dalam formasi serta proses historis tertentu. Demikian pula terjemahan lain yang lazim dipergunakan – seperti misalnya masyarakat sipil – yang tidak mendapat penerimaan cukup kuat dalam masyarakat karena tidak mewakili makna yang pas sebagaimana terkandung dalam istilah ini.

Lepas dari masalah penerjemahan konsep, popularitas isitilah dan konsep ini sebagaimana ada sekarang tidak dapat dilepaskan dari pemikiran Antonio Gramsci. Bahkan, dapat dikatakan, penggunaan istilah dan konsep ini – dalam hubungannya dengan Negara – berhutang banyak pada pemikir ini.

1. Sekilas Riwayat Hidup Antonio Gramsci

Gramsci lahir pada 22 Januari 1891 di Ales di propinsi Cagliari di Sardinia, sebuah pulau yang terletak di sebelah barat semenanjung Italia. Ia adalah anak keempat dari tujuh anak pasangan Frnascesco Grmasci dan Giusppina Marcias. Hubungan Antonio dengan ayahnya tidak pernah dekat namun ia memiliki hubungan yang sangat dekat dengan ibunya. Daya tahan, bakat bercerita dan rasa humornya meninggalkan bekas mendalam pada dirinya.

Pada tahun 1897, ayah Antonio diskors dari pekerjaannya, kemudian ditangkap dan dipenjara selama 5 tahun atas tuduhan penyalahgunaan administrative. Dalam situasi Sardinia pada waktu itu, hal seperti itu mudah terjadi karena Italia pada waktu itu kental dengan praktek persaingan kekuasaan yang kotor. Tak lama kemudian, Giuseppina membawa anak-anaknya pindah ke Ghilarza, dimana Antonio menyelesaikan pendidikan dasarnya. Gramsci rupanya terkena penyakit Pott yang merusak pertumbuhan jasmaninya. Tingginya tidak lebih dari satu setengah meter.

Tahun 1911 adalah tahun yang penting dalam hidup Gramsci muda. Setelah lulus dari Lyceum Cagliari, ia memenangkan beasiswa ke Universitas Turin. Beasiswa ini diperuntukan bagi mahasiswa-mahasiswa tak mampu dari propinsi yang dulunya adalah Kerajaan Sardinia. Antonio masuk di Fakultas Sastra. Di Universitas ini ia bertemua Angelo Tasca dan beberapa orang yang menjadi teman seperjuangannya di Partai Sosialis Italia dan kemudian setelah perpecahan yang terjadi pada bulan Januari 1921 di Partai Komunis Italia.

Di universitas, Antonio menderita karena hal-hal yang disebabkan oleh kekurangan uang; makanan yang tidak bergizi, tempat tinggal tanpa panas dan kelelahan saraf terus menerurs karena kondisi fisiknya. Meski begitu, ia tetap mengikuti kuliah dengan antusias, baik dalam humaniora maupun ilmu social dan linguistic. Bidang terakhir ini menjadi minat pribadinya yang serius.

Ia menjadi editor dari Avanti edisi Turin dan ulasan teaternya dibaca secara luas dan mempunyai pengaruh. Secara teratur ia berbicara dalam kelompok-kelompok belajar pekerja tentang berbagai topic seperti misalnya tentang novel-novel Romain Rolland, Komune Paris, revolusi Perancis dan Italia serta tulisan-tulisan Karl Marx. Pada saat inilah, ketika perang berlangsung dan ketika intervensi Italia berakibat buruk, Gramsci mengambil sikap yang agak ambivalen. Posisi dasarnya adalah bahwa kelompok sosialis Italia harus menggunakan intervensi Italia sebagai kesempatan untuk membangkitkan sentiment nasional Italia secara revolusioner daripada secara chauvinistic. Pada saat-saat ini juga – yaitu tahun 1917 dan 1919 – ia mulai menyadari perlunya integrasi tindakan politik dan ekonomis dengan kerja budaya yang mengambil bentuk asosiasi budaya proletariat di Turin.

Pecahnya revoluasi Bolshevik pada bulan Oktober 1917 lebih jauh mendorong gairah revolusionernya dan selama sisa masa perang ini dan pada tahun-tahun sesudahnya, Gramsci mengidentifikasikan dirinya (meskipun secara kritis) dengan metode dan tujuan kepemimpinan revolusioner Rusia dan dengan tujuan transformasi sosialis di dunia kapitalis maju. Pada musim semi 1919, bersama Angelo Tasca, Umberto Terracini dan Togliatti, ia mendirikan L’Ordine Nouvo: Rassegna Settimanale di Cultura Socialista (Tatanan Baru: Sebuah Ulasan Mingguan atas Budaya Sosialis), yang menjadi sebuah majalah berpengaruh – yang diterbitkan pada awalnya sekali seminggu dan kemudian dua minggu sekali – dikalangan kelompok radikal dan revolusioner di Italia.

Periode dari tahun 1921 sampai 1926 merupakan periode penting dalam hidup Gramsci. Ia tinggal dan hidup di Moskow sebagai perwakilan Italia pada Komunis Internasional dari bulan Mei 1922 sampai November 1923, anggota Kamar Wakil pada bulan April 1924, dan pada posisinya sebagai sekretaris jenderal Partai Komunis Italia. Hidup pribadinya juga penuh pengalaman-pengalaman penting. Salah satunya adalah pertemuan dan pernikahannya dengan Julka Schucht (1896-1980), seorang pemain biola dan anggota Partai Komunis Rusia yang ia kenal selama tinggal di Rusia.

Pada malam 8 November 1926 Gramsci ditangkap di Roma dan sejalan dengan serangkaian Undang-Undang Eksepsional yang diberlakukan oleh pembuat undang-undang Italia yang didominasi oleh kelompok fasis, ia dimasukan ke dalam tahanan soliter di penjara Regina Coeli. Peristiwa ini menjadi awal dari periode penjara sepuluh tahun pada kematiannya karena pendarahan otak pada tanggal 27 April 1937.

Yang menarik justru dalam periode penjara inilah Gramsci justru menghasilkan sumbangan terbesarnya terhadap baik khazanah pemikiran Marxisme maupun teori atas peristiwa ekonomi, politik dan budaya Italia serta perjuangan Partai Komunis Italia. Catatan-catatan ini ia sembunyikan di berbagai sel.

Setelah divonis 20 tahun 4 bulan dan 5 hari di penjara pada tanggal 4 Juni 1928 bersama dengan pemimpin-pemimpin komunis Italia lainnya, Gramsci dikirim ke sebuah penjara di Turi yang terletak di propinsi Bari. Setelah masa-masa ini, ia ada dalam pengawasan polisi di sebuah klinik di Formia. Pada bulan Agustus 1935, ia dipindahkan ke Rumah Sakit Quisisana di Roma. Disanalan ia menghabiskan dua tahun terakhir dalam hidupnya.

2. Genealogi Singkat Gagasan dan Istilah Civil Society.

Gagasan modern yang kita kenal mengenai civil society berawal dari surutnya pengaruh Gereja Katolik dalam masyarakat luas, lahirnya perlawanan terhadap feodalisme dan tumbuhnya kelas borjuis baru di Eropa yang lahir bersamaan dengan zaman Rennaisance.

Secara etismologis, istilah civil turun dari kata dalam bahasa Latin untuk warganegara civis dan untuk komunitas politis civitas. Istilah ini menunjuk pada pembedaan mendasar antara penduduk kota yang terikat satu sama lain secara social dan secara politis oleh ikatan kewarganegaraan dan penduduk yang hidup sebagai petani di luar kota. Pada Abad Pertangahan, kota memiliki makna social, cultural dan politis distingtif. Secara jasmani, kota dibangun sebagai suatu kantung perlindungan yang kerap dikelilingi oleh benteng-benteng . imajinasi dualistis ini menghuni alam pikir periode ini: penghuni kota – petani (dalam bahasa Jerman: burgher/bauer dan bahasa Italia Borghese/peasano). Keanggotaan dalam suatu komunitas dirumuskan secara legal, kontitusional dan politis yang terwujudkan dalam gagasan tentang warganegara dan kewarganegaraan. Gagasan ini kemudian dirumuskan secara intelektual dalam karya Niccolo Machiavelli (1469-1527) dan Francesco Guicciardini (1433-1540).

Karya politik yang menandai ‘perpisahan’ilmu politik tentang kekuasaan dan lepas dari moralitas adalah karya Machiavelli Il Principe (1532). Pada saat yang kurang lebih bersamaan, munculah gagasan kontrak social tentang masyarakat dan Negara yang berangkat dari suatu keadaan alamiah manusia. Hokum kodrat dan hak kodrati tidak lagi dibangun atas dasar teori hokum kodrat Thomas Aquinas di Abad Pertangahan. Baik Hugo Grotius (1583-1645), Thomas Hobbes, maupun John Locke antara lain mengajukan konsepsi yang berbeda: hokum kodrat dan hak kodrati dipahami dalam konteks bahasa teori kontrak, individualism, kebebasan dan teori tentang hak milik pribadi. Perbedaan ini menandai transisi dari Abad Pertengahan kea lam pikir politik modern dan transisi dari masyarakat tradisioanl – feudal ke masyarakat modern dan borjuis.

Baik Hobbes maupun Locke menggambarkan kondisi pra-sosial atau keadaan alamiah yang diliputi ketidakpastian. Bagi Hobbes, keadaan alamiah adalah perang atau terkenallah ungkapannya ‘perang melawan semua’. Ia menggambarkan keadaan alamiah dimana manusia ada dalam individualism ekstrim dan hidup sosialnya pada dasarnya merupakan hubungan konfliktual. Kedaulatan mutlak individu ini harus diimbangi dengan bangunan Negara yang kuat untuk menjamin adanya tatanan social yang menciptakan keamanan dan kepastian bagi individu. Kemungkinan civil society berasal dari dan dijamin oleh Negara atau “Leviathan”. Sementara itu Locke memandang Negara dan civil society memiliki hubungan yang positif. Dalam pemikiran Locke, transisi dari keadaan alamiah ke civil society tidak dicapai melalui pengaturan tatanan oleh Negara yang dominan. Sebaliknya, civil society terbentuk melalui kontrak antara individu-individu yang merdeka, yang pada akhirnya membentuk Negara demi kepentingan mereka sendiri. Terbentuknya civil society ditandai dengan dikenalkannya uang (sebagai tanda pesetujuan). Dalam banyak hal hubungan Negara – civil society ditentukan oleh kegiatan ekonomi dan kekuatan pasar. Pada Locke, negaralah yang tergantung pada civil society. Terlihat bahwa peran Negara sangat minim – yaitu Negara sebagai ‘penjaga malam’. Civil society dipandang sebagai ruang asosiasi bebas, independen dan otonom.

Sebagai istilah yang kita kenal sekarang – meski dengan sedikit perbedaan arti – istilah ‘civil society’ digunakan mungkin paling awal dalam tulisan Adam Ferguson (1723-1816). Ferguson tidak membuat pembedaan antara Negara dan masyarakat. Dalam pemikirannya, civil society dicirikan oleh perdagangan, hak milik, keadilan, kedaulatan hokum, transparansi pemerintah dan akumulasi pengetahuan dalam seni, ilmu pengetahuan dan moral. Ia tidak mengemukakan asosiasi bebas sebagai karakterisktik civil society namun memandang berkumpulnya para warga kota di tempat umum sebagai karakteristik dari kesejahteraan tiap masyarakat. Pada pemikirannya, civil society tidak dilawankan terhadap Negara. Yang penting baginya adalah persamaan antara warga kota dan kebebasan yang mereka nikmati. Hal-hal yang membedakan civil society – dan tatanan politis yang memungkinkannya – dari tirani dan penindasan.

Menurut Hegel, relasi-relasi social dalam civil society juga merupakan ekspresi dari konflik akibat relasi-relasi ekonomis. Dalam bahasa Hegel, civil society adalah “sphere of necessity” yang berisi “system of needs” seperti keinginan, selera, insting, kebutuhan ekonomisnya. Dalam karyanya Elements of the Philosophy of Right, Hegel menempatkan civil society (dalam bahasa Hegel “buergerliche Gesselschaft”, kemudian sekarang dirujuk sebagai Zivilgesselschaft) sebagai suatu tahap dalam hubungan dialektis tahap-tahap berlawanan dalam pemikiran Hegel, yaitu antara komunitas makro Negara dan komunitas mikro keluarga. Negara dalam konsepsi Hegel menyelesaikan sekaligus mentransendensikan kontradiksi yang terjadi dalam civil society. Tahap perkembangan ini memuncak pada Negara yang dipandang sebagai suatu tahap etis sebagai puncak dari perkembangan perjalanan Roh (rasional universal) yang menjelma. Civil society mendapatkan maknanya dan tujuannya melalui dan dalam Negara.

Konsepsi Hegel tentang hubungan civil society dan Negara ini dipandang tidak memadai oleh Marx . bagi Marx, civil society adlaah lokasi kekuasaan borjuis dan tidak berdiri sendiri dan Negara tak lain adalah alat bagi kekuasaan borjuis, bukan momen dimana konflik akibat relasi ekonomis diselesaikan dan diatasi. Civil society didominasi oleh lembaga-lembaga pasar dan organisasi-organisasi kelasnya yang terkait. Negara bukanlah pemenuhan rasionalitas universal namun sekedar merupakan agen kelas dominan yang pemenuhan kepentingannya dipertahankan melalui kekerasan terorganisir oleh Negara.

Terhadap latar belakang seperti ini, lalu apa keistimewaan konsep Gramsci tentang civil society? Sampai dengan Marx, kita tidak melihat civil society sebagai entitas yang memiliki hubungan oposisi dengan Negara. Sebaliknya, civil society tergantung pada Negara. Untuk memahami dengan baik konsepsi Gramsci ini, kita akan melalui pembahasan sebagai berikut.

3. Lokasi Civil Society Dalam Pemikiran Gramsci

Gramsci adalah pemikir Marxist; artinya kita tidak dapat memahami pemikirannya dan konsepsinya tentang civil society sepenuhnya di luar konteks kerangka pemikiran Marxist. Meski begitu, konsepsinya tentang civil society banyak dikenal diluar lingkaran Marxist. Hal ini, sebagaimana akan kita lihat, terjadi karena konsep itu memungkinkan suatu analisa yang akan lebih kaya daripada yang dimungkinkan oleh konsepsi-konsepsi civil society sebelumnya yang telah kita lihat dalam pembahasan tentang genealogi gagasan civil society diatas. Bahkan, menurut seorang penulis, popularitas dan pentingnya gagasan civil society dewasa ini berkaitan dengan konsepsi Gramsci tentang hal tersebut, lebih daripada terkait dengan konsepsi-konsepsi lainnya tersebut.

Meski dikenal sebagai pemikir Marxist, pokok-pokok pikirannya justru merupakan kritik yang kuat terhadap batang tubuh pemikiran ortodoks Marxisme yang tumbuh subur di kalangan partai-partai komunis di Italia dan di Negara-negara industry maju di Eropa Barat. Dan pokok-pokok pikiran itu juga ikut membentuk konsepsinya tentang civil society.

Gramsci memulai proyek teoritis, historis dan politisnya sebagai konsekuensi dari kemenangan fasisme dan kekalahan sosialisme di Italia. Pertanyaan – mengapa fasisme menang dan mengapa gerakan kiri kalah – menjadi motif utama bagi proyek intelektual-politisnya semasa ia dipenjara. Ringkas kata, kemenangan fasisme di Italia dan Jerman menunjukan suatu kelemahan fundamental dalam masyarakat-masyarakat ini. Kelemahan ini tidak terdapat di masyarakat Barat Liberal yang sudah maju. Pada masyarakat Barat liberal yang sudah maju ini terdapat Negara liberal yang relative cukup kuat dan punya daya tahan karena didukung oleh lembaga-lembaganya dan berakar dalam suatu masyarakat yang kuat.

Dengan begitu, analisa Gramsci atas suatu momen politis tidak berhenti pada variable-variable politis semata-mata sebagaimana dilakukan dalam ilmu politik konvensional, namun (juga) mencakup momen dan proses social yang merupakan kondisi-kondisi kemungkinan dari momen politis. Disinilah lokasi konsepsi Gramsci tentang civil society.

Momen social ini juga mencakup (juga) ranah budaya yang selama itu oleh para pemikir Marxist (dan juga pemikir ilmu politik pada umumnya) diabaikan dan dipandang sebagai sesuatu yang kontingen dan marginal dibandingkan dengan ranah ekonomis dan politis. Dalam konteks ini, dapatlah dikatakan bahwa yang ‘politis’ (the political) diperluas untuk mencakup ‘yang budaya’ (the cultural) juga. Yang budaya, yang sehari-hari dianggap memiliki nilai politis dank arena itu, punya nilai strategis.

Pandangan ini yang melahirkan – antara lain – studi budaya dan studi-studi lain yang menghargai keseharian. Dalam penghargaan akan keseharian dan yang marginal ini, Gramsci member perhatian pada kemungkinan politis dari kelompok-kelompok subaltern – kelompok yang menjadi subordinat dari kelompok pemegang sarana produksi. Kebih jauh, ini juga yang mendorong lahirnya studi subaltern di India dan Amerika Latin.

4. Konsepsi Gramsci tentang Hegemoni dan civil society

Konsep sentral dalam pemikiran Gramsci adalah hegemoni, yang kerap dirumuskan sebagai kepemimpinan moral dan intelektual suatu kelompok atas kelompok-kelompok lain. Pengaruh modal dan intelektual ini yang pada gilirannya membangkitkan dukungan (consent) dan persetujuan pada kelompok yang hegemonic. Consent adalah satu sisi dari dua sisi kekuasaan. Kekuasaan adalah consent yang didukung dan diperkuat oleh koesi (coercion) atau kekerasan.

Civil society memiliki beberapa karakterisktik utama. Pertama, civil society adalah lokus bagi konflik politis dan pergulatan sosio-ekonomis. Kompetisi untuk keuntungan dan pasar juga sedang terjadi dalam civil society. Oleh karena itu, civil society pada dasarnya terbagi ke dalam berbagai kelompok dan faksi dimana keselarasan dan komunitas lebih merupakan sesuatu yang ideal daripada kenyataan social sesungguhnya. Menurut Gramsci, “supremasi sebuah kelompok social terwujud dalam dua cara sebagai ‘dominasi’ dan sebagai ‘kepentingan intelektual dan moral’ atau ‘hegemoni’. Sebuah kelompok social itu dominan atas kelompok-kelompok yang dipimpinnya jika ia memiliki pengaruh yang mendorong munculnya consent atau persetujuan dari kelompok-kelompok tersebut hingga mereka memberika dukungan sukarela.

Kedua, civil society teutama merupakan lokus hegemoni. Ia juga merupakan arena untuk membangun dan merebut hegemoni. Hegemoni sendiri mengambil banyak bentuk dan digunakan dengan berbagai cara. Pertama, proses pembangunan hegemoni atau hegemonisasi adalah gerakan dari kepentingan korporat-ekonomis particular atau kepentingan kelas tertentu kedalam kepentingan universal umum; atau dari kehendak khusus ke kehendak umum. Dalam proses ini terjadilah pembentukan aliansi yang dilandaskan pada kepemimpinan moral dan intelektual. Kelompok yang memimpin harus membangun kepentingan dan nilai yang cukup umum dan luas untuk menarik dukungan kelompok-kelompok lain. Jadi, pembangkitan dan pembentukan consent mengandaikan kesebangunan kepentingan ekonomis dan formulasi serta diseminasi cara hidup dan pandangan dunia ke masyarakat.

Dengan begitu, civil society memiliki posisi sentral dalam pemikiran Gramsci. Dalam civil society-lah terletak momen social-kultural yang harus ada secara mantap sebelum momen politis dilancarkan. Dalam bahasa teknis Gramsci, sebelum perang gerakan (misalnya tindakan militer untuk merebut kekuasaan pemerintah pusat) dilancarkan, hegemoni harus dibangun melalui perang posisi. Perang posisi tak lain adalah proses menjadikan akal sehat particular menjadi alat sehat universal dan umum yang bisa menarik dukungan dari kelompok-kelompok lain. Hal ini dikemudian hari dikembangkan oleh pemikir seperti Slavoj Zizek yang berpendapat bahwa dasar umum yang paling efektif adalah yang paling berresonansi dengan penderitaan manusia.

Baru ketika ada hegemoni, tindakan militer dan politis bisa mendapatkan justifikasi dan referensi makna yang solid sehingga tidak memancing gerakan reaktif dan tindakan balas dari kelompok yang telah dihancurkan atau ditaklukan. Di Barat – contohnya yang sering digunakan Gramsci adalah Perancis ada waktu Revolusi Perancis – bentuk kesadaran baru mendahului (dan dengan begitu mempersiapkan) gerakan militer dan politis. Perang posisi mendahului perang gerakan. Hegemoni yang kuat menjadi landasan yang bagus untuk Negara.

Memahami apa yang berlangsung dalam civil society menjadi hal yang imperative bagi semua orang yang hendak melakukan perubahan social, apalagi perubahan politis. Kesalahan Partai Komunis Italia terletak disitu: mengabaikan momen social karena beranggapan bahwa momen politis akan dating dengan sendirinya. Membangun hegemoni dalam civil society merupakan langkah imperative dalam konteks perjuangan politis. Ini menjelaskan, misalnya, mengapa Gramsci memberi perhatian begitu banyak pada analisa atas dunia pendidikan, dunia kehidupan individual, social dan cultural pekerja, studi bahasa[1] serta posisi intelektual dalam rejim ekonomi-politis. Paulo Freire, misalnya belajar banyak dari Gramsci dalam mengembangkan teori konsientisasi pendidikannya.

5. Berbagai kemungkinan hubungan civil society dan Negara

Dalam konteks pemikiran Marxist – dimana realita dibedakan antara struktur (ranah relasi-relasi produksi) dan superstruktur (ranah kesadaran termasuk budaya) dan dimana superstruktur ditentukanoleh struktur – konsep Gramsci tentang civil society ini menjadi terobosan yang hebat.

Jika pada Marx, civil society diletakkan pada relasi produksi, pada Gramsci ia ditempatkan pada superstruktur. Perbedaan utamanya: sementara pada Marx superstruktur dianggap ditentukan oleh struktur, pada Gramsci civil society yang merupakan bagian dari superstruktur (bersama dengan political society) justru dianggap memiliki agency (=mampu menginisiasi perubahan); bahkan ia dianggap sebagai lokus untuk membangun conditions of possibility bagi momen militer dan politis.

Berdasarkan pemahaman sejauh ini, maka kita bisa lihat ada beberapa kemungkinan scenario dalam hubungan Negara dan civil society:

1. Kelompok X dominan dan civil society sudah kuat dan mapan. Kelompok X merebut Negara secara paksa sehingga Negara menjadi entitas yang asing dari civil society. Negara direbut secara paksa (biasanya secara militer) oleh kekuatan militer yang memang superior. Akibatnya, Negara (lebih sempit lagi: pemerintah) dipandang sebagai ‘musuh’ masyarakat dan mengalami kesulitan untuk menjustifikasi tindakannya. Ketika ini terjadi, Negara justru mendapat kritik dan civil society menunjukan kekuatannya. Contoh yang baik barangkali Polandia yang bangkit dalam kepemimpinan Lech Walesa dan Paus Yohanes Paulus II. Dalam hal ini ada hubungan oposisi antara Negara dan civil society.

2. Kelompok X hegemonic dan civil society sudah kuat dan mapan. Kelompok X merebut Negara pada waktunya sehingga Negara menjadi entitas yang diterima oleh civil society yang sudah mapan. Ia mendapatkan dukungan dan tidak mengalami kesulitan menjelaskan tindakannya. Ini yang oleh Gramsci dilihat ada pada masyarakat Barat yang sudah maju. Contohnya adalah ketika revolusi Perancis.

3. Kelompok X dominan dan civil society masih belum kuat,baru mulai dan terpecah-pecah. Kelompok X mendominasi civil society dan merebut Negara ke dalam genggamannya melalui prosedur-prosedur legal melalui berbagai manipulasi. Meskipun berbagai elemen civil society tidak mendukung rejim ini, tak banyak yang bisa dilakukan selain melakukan resistensi diam-diam dan sporadic. Ini yang terjadi di Italia dan Jerman ketika rejim fasis naik ke panggung kekuasaan. Penggunaan kekuatan militer menjadi warna dominasi dalam paket Negara & masyarakat seperti ini.

Menurut Gramsci, “[Di Timur] Negara adalah segalanya, civil society merupakan sesuatu yang primordial dan tidak mantap; di Barat ada hubungan yang proper antara Negara dan civil society, dan ketika Negara terguncang, tersingkaplah struktur civil society yang kokoh. Negara hanyalah parit luar; dibaliknya terdapatlah system benteng dan garis pertahanan yang kuat.”

6. Kesimpulan : Konsep civil society Gramsci dan gagasan tentang ruang public

Berdasarkan konsep civil society Gramsci seperti diatas, civil society tidak pernah merupakan suatu arena netral dimana orang bisa melakukan perdebatan isu-isu public dan dengan begitu membentuk opini public; sebaliknya, civil society merupakan arena pergulatan yang sarat dengan kepentingan. Dalam pergulatan itu, tak terhindarkan bahwa pihak-pihak yang berkepentingan akan memproyeksikan akal sehat mereka sebagai akal sehat universal guna menarik dukungan dari pihak-pihak yang hendak ditariknya atau yang dukungannya diperlukan.

Konsep civil society ini tentu tidak sejalan dengan konsep tentang ‘ruang public’ sebagaimana dikemukakan oleh Juergen Habermas pada tahun 1961, yang memandang civil society sebagai ruang public dimana deliberasi dan diskusi rasional berlangsung dan dimana hasrat, selera dan kepentingan dipandang tidak ada. Konsep Habermasian tentang civil society mengesampingkan semua bentuk kekuasaan. Dalam hal ini, Habermas justru mengikuti paham consensus liberal Locke yang memandang civil society semata-mata dalam kaitan dengan persuasi dan consensus.

Diatas itu semua, konsep ruang public seperti itu bersandar pada suatu konsep diri sebagai individu yang otonom. Ini berbeda secara radikal daripada konsep Gramsci yang memandang individu sebagai ensemble of social relations meski individu tetap memiliki otonomi relative terhadap hubungan-hubungan social. Bagi Gramsci, individu tidak mungkin melepaskan diri sepenuhnya (bahkan secara hipotetis dan teoritis) dari konteks dan jalinan social yang membentuk dirinya. Dengan kata lain, dalam proses social cultural dan politis yang ia jalani dalam civil society pastilah kepentingan, selera dan hasrat serta seluruh historisitasnya memainkan pengaruh signifikan pada dirinya dan pada proses yang ia jalankan dan jalani.

Lebih daripada itu semua, suatu gagasan seperti gagasan ruang public yang dipandang sebagai sesuatu yang bisa vakum dari kekuasaan, justru akan dipandang dan dicurigai sebagai proyeksi akal sehat kelas tertentu sebagai akal sehat universal. Ini terkait dengan peran intelektual tradisional yang memandang dirinya ada diatas arus sejarah yang penuh kepentingan dan konflik dan yang karenanya memandang pikiran-pikirannya sebagai sesuatu yang bisa universal dan transhistoris.

• Tulisan ini disampaikan oleh penulis dalam kuliah Extention Filsafat STF Driyarkara pada 7 April 2008

1.    Pengaturan Dewan Sumber Daya Air dalam Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air terdapat dalam Pasal 86 (ayat 1 – 4) Undang Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air. Bagian meninmbang pada Perpres No. 12 Tahun 2008 tentang Dewan Sumberdaya Air hanya mencantumkan Pasal 86 ayat 4 Undang Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air sebagai satu-satunya dasar pertimbangan pembentukan Dewan Sumber Daya Air. Pasal 86 ayat 4 Undang Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air hanya mengatur bahwa susunan organisasi dan tata kerja wadah koordinasi (Dewan Sumber Daya Air) akan diatur lebih lanjut dengan Keputusan Presiden. Apabila ditelusuri dan dipahami muatan dari Perpres No. 12 Tahun 2008 tentang Dewan Sumberdaya Air tidak hanya mengatur sehubungan dengan susunan organisasi dan tata kerja Dewan Sumber Daya Air tetapi juga :

a.       Pembentukan;

b.      Kedudukan, tugas dan fungsi;

c.       Susunan organisasi dan tata kerja;

d.      Hubungan kerja antar dewan sumberdaya air; dan

e.      Pembiayaan.

2.    Pasal 86 ayat 4 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air dengan sangat jelas menyebutkan bahwa pengaturan tentang susunan organisasi dan tata kerja wadah koordinasi (Dewan Sumber Daya Air) akan diatur lebih lanjut dengan Keputusan Presiden tetapi pengaturan lebih lanjut sebagai amanat tersebut dilakukan dengan Peraturan Presiden sehingga perlu di telusuri dan di telaah lebih lanjut sehubungan dengan kedudukan peraturan presiden dengan keputusan presiden. Tetapi yang jelas, amanat Undang-Undang adalah melalui Keputusan Presiden tetapi justru diatur dengan Peraturan Presiden.

Dewan SDA Nasional

1.       Susunan organisasi Dewan SDA Nasional terdiri dari ketua merangkap anggota yang dijabat oleh Menko Perekonomian, ketua harian merangkap anggota yang dijabat oleh Menteri dan anggota yang akan diisi oleh unsur pemerintah dan non pemerintah. Susunan organisasi dimana ketua dijabat oleh Menko Perekonomian sebenarnya sudah menunjukan watak dan corak pengelolaan dan/atau pemanfaatan sumberdaya air nasional, yaitu menempatkan air sebagai barang ekonomi semata. Air akan di tempatkan dan dimanfaatkan bagi pemenuhan pemasukan Negara dalam konteks anggaran. Watak dan corak yang akan mencerminkan keberpihakan pengelolaan dan/atau pemanfaatan sumberdaya air pada kesejahteraan rakyat adalah ketika posisi ketua di jabat oleh Menko Kesejahteraan Rakyat (Kesra). Menko Perekonomian akan lebih berorientasi pada sector ekonomi sebagai pilar utamanya sedangkan Menko Kesra akan lebih beroreintasi pada kesejahtaraan rakyat. Menko Kesra sendiri tidak mendapatkan posisi apa pun dalam Dewan SDA Nasional.

2.    Pasal 86 ayat 3 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air dengan sangat jelas menyebutkan bahwa wadah koordinasi, yaitu Dewan SDA Nasional di tingkat nasional beranggotakan unsur pemerintah dan unsur  nonpemerintah dalam jumlah yang seimbang atas dasar prinsip keterwakilan. Penjelasan pasal tersebut menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan seimbang adalah jumlah anggota yang proporsional antara unsur pemerintah dan unsur nonpemerintah. Perpres No. 12 Tahun 2008 tentang Dewan Sumberdaya Air tidak menunjukan proporsional jumlah anggota antara unsur pemerintah dan unsur nonpemerintah. Anggota dari unsure pemerintah sesuai dengan Pasal 18 Perpres No. 12 Tahun 2008 tentang Dewan Sumberdaya Air adalah berjumlah 22 anggota, sedangkan jumlah angota dari unsure non pemerintah hanya 11 anggota. Perbandingan antara unsur pemerintah dan unsur nonpemerintah adalah 2:1. Hal ini jelas bertentangan dengan Pasal 86 ayat 3 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air.

3.    Keanggotaan Dewan SDA Nasional dari unsure non pemerintah sesuai dengan Pasal 18 Perpres No. 12 Tahun 2008 tentang Dewan Sumberdaya Air tidak mencerminkan prinsip keterwakilan sebagaimana yang terdapat dalam Penjelasan Pasal 86 ayat 3 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 yang menyebutkan bahwa Yang dimaksud dengan prinsip keterwakilan adalah terwakilinya kepentingan unsur-unsur yang terkait, misalnya sektor, wilayah, serta kelompok pengguna dan pengusaha sumber daya air. Keterwakilan rakyat selaku kelompok pengguna sumberdaya air hanya terwakili dalam :

a.       Organisasi/asosiasi pengguna air untuk pertanian yang biasa disebut dengan P3A; dan

b.      Organisasi/asosiasi pengguna air untuk perikanan (organisasi/asosiasi petambak dan/atau budidaya perikanan) tetapi kelompok ini juga tidak selalu mewakili rakyat, bisa juga perusahaan-perusahaan tambak ikan dan/atau budidaya perikanan.

Keterwakilan kalangan pengusaha sumberdaya air terwakili dalam :

a.       Organisasi/asosiasi pengusaha air minum;

b.      Organisasi/asosiasi industry pengguna air;

c.       Organisasi/asosiasi pengguna sumberdaya air untuk energy listrik;

d.      Organisasi/asosiasi pengguna sumberdaya air untuk transportasi;

e.      Organisasi/asosiasi pengguna sumberdaya air untuk pariwisata/olahraga;

f.        Organisasi/asosiasi pengguna sumberdaya air untuk pertambangan; dan

g.       Organisasi/asosiasi pengusaha bidang kehutanan.

Keterwakilan kalangan lingkungan terwakili dalam :

a.       Organisasi/asosiasi konservasi sumberdaya air; dan

b.      Organisasi/asosiasi pengendali daya rusak air.

Jadi secara keseluruhan, komposisi anggota dari unsure non pemerintah adalah :

a.       Keterwakilan langsung bagi rakyat selaku pengguna sumberdaya air maksimal hanya terdapat dalam 2 unsur saja;

b.      Keterwakilan langsung bagi pengusaha sumberdaya air terwakili dalam 7 unsur.

c.       Keterwakilan langsung bagi kalangan lingkungan hanya terwakili dalam 2 unsur.

Komposisi keanggotaan Dewan SDA Nasional dari unsure non pemerintah menunjukkan bahwa pandangan pemerintah sehubungan dengan keterwakilan dari unsure non pemerintah lebih mengakomodasi kepentingan pengusaha sumberdaya air. Sekali lagi (setelah ketua dijabat oleh Menko Perekonomian) menunjukan watak dan corak pengelolaan dan/atau pemanfaatan sumberdaya air nasional yang lebih berpihak pada pengusaha sumberdaya air.

4.    Penjelasan Pasal 86 ayat 3 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air menyebutkan bahwa kelompok pakar, asosiasi profesi, organisasi masyarakat dapat dilibatkan sebagai narasumber. Pertanyaan yang bisa diajukan adalah berkaitan dengan organisasi/asosiasi pengendali daya rusak air yang sebenarnya merupakan organisasi/asosiasi dari kelompok pakar dan.atau profesi tetapi ditempatkan sebagai anggota Dewan SDA Nasional dari unsure non pemerintah. Apakah tidak seharusnya diposisikan sebagai narasumber?

5.    Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air telah memposisikan organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat secara ambigu. Dalam konteks keanggotaan Dewan Sumberdaya Air, organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat hanya diposisikan sebagai pihak yang “dapat” dilibatkan sebagai narasumber sebagaimana yang terdapat dalam Penjelasan Pasal 86 ayat 3 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air. konsekuensi dari penjelasan tersebut adalah :

a.       Kalimat “dapat” memberikan gambaran bahwa masukan dari organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat tidak menjadi suatu keharusan. Dampak yang akan muncul adalah besarnya kemungkinan pengabaian masukan organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat dalam pengelolaan dan/atau pemanfaatan sumberdaya air.

b.      Posisi organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat hanya sebagai narasumber, artinya organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat belum benar-benar mendapatkan pengakuan penuh dari pemerintah sebagai salah satu subjek dalam pengelolaan dan/atau pemanfaatan sumberdaya air.

Posisi organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat menjadi ambigu karena di Pasal 92 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air menyebutkan bahwa organisasi yang bergerak pada bidang sumber daya air berhak mengajukan gugatan terhadap orang atau badan usaha yang melakukan kegiatan yang menyebabkan kerusakan sumber daya air dan/atau prasarananya, untuk kepentingan keberlanjutan fungsi sumber daya air. Penjelasan pasal ini menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan organisasi yang bergerak di bidang sumber daya air antara lain adalah organisasi pengguna air, organisasi pemerhati masalah air, lembaga pendidikan, lembaga swadaya masyarakat bidang sumber daya air, asosiasi profesi, dan/atau bentuk organisasi masyarakat lainnya yang bergerak di bidang sumber daya air. Pasal 92 Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air dengan sangat jelas dan terang mengakui keberadaan organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat sebagai suatu subjek hokum dalam pengelolaan dan/atau pemanfaatan sumberdaya air karena mendapatkan hak gugat atas sumberdaya air.

Ambigu tersebut ternyata diteruskan oleh Perpres No. 12 Tahun 2008 tentang Dewan Sumberdaya Air karena Dewan SDA Nasional memposisikan organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat hanya sebagai “narasumber” sesuai dengan Pasal 21 jis Pasal 30 dan Pasal 37 Perpres No. 12 Tahun 2008 tentang Dewan Sumberdaya Air, yaitu “Dalam melaksanakan persidangan, Dewan SDA (Nasional, Propinsi, Kabupaten/Kota) dapat mengundang narasumber dari instansi pemerintah, perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat, atau masyarakat terkait”.

Klausul-klausul yang memposisikan organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat yang terdapat dalam Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air dan No. 12 Tahun 2008 tentang Dewan Sumberdaya Air menunjukan bahwa pemerintah masih saja beranggapan organisasi masyarakat dan/atau lembaga swadaya masyarakat sebagai elemen utama dalam pengelolaan dan/atau pemanfaatan sumberdaya air.

Dewan SDA Propinsi dan Kabupaten/Kota

1.       Keanggotaan dari unsure pemerintah dalam Dewan SDA Propinsi terwakili dalam 12 anggota sedangkan dalam Dewan SDA Kabupaten/Kota terwakili dalam 11 anggota.

2.       Keterwakilan rakyat selaku kelompok pengguna sumberdaya air hanya terwakili dalam :

a.  Organisasi/asosiasi masyarakat adat.

b.  Organisasi/asosiasi pengguna air untuk pertanian yang biasa disebut dengan P3A; dan

c.   Organisasi/asosiasi pengguna air untuk perikanan (organisasi/asosiasi petambak dan/atau budidaya perikanan) tetapi kelompok ini juga tidak selalu mewakili rakyat, bisa juga perusahaan-perusahaan tambak ikan dan/atau budidaya perikanan.

Keterwakilan kalangan pengusaha sumberdaya air terwakili dalam :

a.       Organisasi/asosiasi pengusaha air minum;

b.      Organisasi/asosiasi industry pengguna air;

c.       Organisasi/asosiasi pengguna sumberdaya air untuk energy listrik;

d.      Organisasi/asosiasi pengguna sumberdaya air untuk transportasi;

e.      Organisasi/asosiasi pengguna sumberdaya air untuk pariwisata/olahraga;

f.        Organisasi/asosiasi pengguna sumberdaya air untuk pertambangan; dan

g.       Organisasi/asosiasi pengusaha bidang kehutanan.

Keterwakilan kalangan lingkungan terwakili dalam :

a.       Organisasi/asosiasi konservasi sumberdaya air; dan

b.      Organisasi/asosiasi pengendali daya rusak air.

Jadi secara keseluruhan, komposisi anggota dari unsure non pemerintah adalah :

a.       Keterwakilan langsung bagi rakyat selaku pengguna sumberdaya air maksimal hanya terdapat dalam 3 unsur saja;

b.      Keterwakilan langsung bagi pengusaha sumberdaya air terwakili dalam 7 unsur.

c.       Keterwakilan langsung bagi kalangan lingkungan hanya terwakili dalam 2 unsur.

Apakah pemerintah memang serius dan tulus akan melaksanakan reformasi agrarian? Berikut adalah analisis sehubungan dengan salah satu projek kebijakan yang sedang diusung oleh ADB bersama dengan BPN untuk merumuskan RUU Pertanahan melalui Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project.

Tekanan ADB

Pada tahun 2002 ADB telah menyetujui bantuan teknis regional untuk meningkatkan kebijakan nasional tentang pemindahan (atau penggusuran) dan peningkatan kapasitas di 6 negara berkembang anggota ADB, termasuk Indonesia. Pada tahun 2002, bantuan teknis regional dengan BPN telah menghasilkan :

a.       Draft undang-undang akuisisi tanah dimana BPN telah melaksanakan konsultasi dengan para pihak dan menyerahkan ke DPR untuk pertimbangan dan persetujuan;

b.      Kumpulan rekomendasi untuk memfasilitasi implementasi peraturan perundangan yang baru, termasuk kebutuhan untuk mempersiapkan peraturan pelaksana dan peraturan lainnya.

Berdasarkan pada bantuan teknis regional, Program ADB tahun 2002 telah mengkonfirmasi pembiayaan untuk bantuan teknis bagi akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran). Pemerintah Indonesia setuju untuk memasukan usulan bantuan teknis dalam programnya untuk Indonesia. Konsultasi awal telah dilaksanakan pada tahun yang sama juga dan diikuti juga dengan bantuan teknis untuk penemuan fakta pada Maret 2005. Draft memorandum kesepahaman telah disiapkan dan didiskusikan secara luas. Tetapi, penandatanganan tertunda karena pemerintah menyiapkan perpres yang baru (Perpres 36/2005) untuk kebijakan akuisisi tanah.

Penjelasan tersebut diatas telah menunjukan dengan jelas bahwa rencana ADB untuk memberikan bantuan teknis kepada Indonesia untuk akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran) telah dimulai sejak tahun 2002. ADB sepertinya memang tidak mau menyerah begitu saja dan terus mendesak untuk melegalisasi penggusuran baru atas nama pembangunan yang sebenarnya lebih tepat dikatakan atas nama investasi.

Pemerintah Indonesia sepertinya tidak terlalu kuat untuk membendung tekanan ADB untuk memberikan bantuan teknis tentang akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran). Pada bulan Juni 2005, ADB melakukan diskusi lagi dengan pemerintah Indonesia untuk usulan bantuan teknis berkenaan dengan adanya Perpres 36/2005. BPN menyatakan walaupun kerangka hokum telah ada dengan dikeluarkannya peraturan baru (Perpres 36/2005) tetapi masih sangat terbuka untuk memodifikasi bantuan teknis. Perpres 26/2005 telah diamandemen dengan perpres 65/2006 pada bulan Juni 2006.

Gayung pun bersambut. Gempuran ADB akhirnya diterima oleh pemerintah kita, bahkan dengan posisi yang terbalik. ADB tidak lagi sebagai pihak yang menawarkan tetapi menjadi pihak yang diminta. Selama pelaksanaan misi bantuan teknis pencarian fakta (21 Februari – 2 Maret 2007), BPN memohon usulan bantuan teknis untuk menyiapkan hokum tanah dan peraturan pelaksana lainnya dimana pemerintah mengidentifikasi sebagai prioritas dan menandatangani memorandum kesepahaman pada bulan Oktober 2007. BPN menganjurkan ADB bahwa Indonesia tidak punya kapasitas yang cukup untuk menyiapkan hokum tanah sendiri. ADB dan pemerintah setuju untuk mengusulkan hokum tanah akan memasukan akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran) sesuai dengan standar internasional. Kedaulatan Indonesia lagi-lagi telah digadaikan. Walaupun Indonesia sebenarnya mempunyai segudang ahli hokum yang pro rakyat tetapi dinafikan oleh BPN.

Koalisi BPN dengan ADB

Dokumen project Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project menyebutkan bahwa sejak tahun 2001, pemerintah Indonesia dan DPR melalui ketetapan dan perpres 34/2003 menginstruksikan BPN untuk menyiapkan sebuah draft hokum sumberdaya agrarian untuk menggantikan atau mengubah UUPA. Tetapi, konsultasi public dan diskusi antar departemen memutuskan untuk tidak mengganti atau merubah UUPA. Tujuan utama UUPA adalah sebagai dasar dan perincian untuk :

a.       Merumuskan hokum nasional lain terkait agrarian;

b.      Mengintegrasi dan menyederhanakan hokum tanah;

c.       Memastikan hak atas tanah bagi seluruh rakyat Indonesia.

Hal ini adalah pegangan bagi BPN untuk merumuskan hokum tanah sesuai dengan kerangka hokum agrarian. Hokum tanah harus disiapkan dengan cara yang komprehensif untuk mengakomodasi dan mengelola seluruh permasalahan tanah dan dapat bersingungan dengan hokum sektoral lainnya dibawah UUPA.

Kesepakatan politik yang telah dibuat oleh BPN untuk tidak mengganti dan/atau merubah UUPA telah diterjemahkan dengan merumuskan hokum pertanahan (RUU Pertanahan). BPN telah mengalami sesat pikir menterjemahkan reformasi agrarian versinya sendiri. Niatan BPN untuk menjalankan reformasi agrarian melalui PPAN baru sebatas komitmen politik sehingga perlu dilanjutkan dengan adanya kerangka hokum untuk menjalankannya. Reformasi agrarian sekarang ini tidak membutuhkan undang-undang baru seperti halnya RUU Pertanahan, terlebih lagi RUU Pertanahan yang didorong sebagai hasil koalisi BPN dengan ADB lebih merupakan tindak lanjut dari Perpres 36/2005 jo Perpres 65/2006. RUU Pertanahan versi ADB dan BPN lebih merupakan peningkatan status hokum atas metode baru penggusuran atas nama pembangunan dan/atau kepentingan umum. Kondisi ini diperburuk dengan pernyataan pemerintah Indonesia sendiri bahwa dalam pelaksanaan Infrastructure Summit di Jakarta pada Januari 2005, BAPPENAS mencatat bahwa akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran) masih merupakan salah satu sebab utama penundaan dalam pelaksanaan proyek. Hal ini juga diakui oleh sector pemerintah lain yang menghadiri pertemuan dan dikonfirmasi oleh catatan ADB, World Bank. Berdasarkan pengalaman pemerintah dan ADB, hal ini disebabkan (i) kurangnya kerangka hokum yang menjamin pemindahan (penggusuran) yang pantas dan cepat, (ii) ketiadaan peraturan pelaksana yang komprehensif untuk pemndahan (penggusuran), dan (iii) tidak memadainya kapasitas melaksanakan pemindahan (penggusuran).

Bantuan Teknis ADB

Tiga komponen bantuan teknis yang terdapat dalam dokumen Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project adalah :

1.       Diagnostic Assessment

Bantuan teknis akan dimulai dengan melakukan analisis terhadap kerangka hokum tanah, proses, system dan pengaturan administrative disetiap propinsi. Bantuan teknis akan menguji pelaksanaan penerapan, celah dan alasannya (seperti struktur dan kelembagaan).

2.       Merancang Hukum Tanah

Berdasarkan pada hasil diagnostic assessment, bantuan teknis akan menyediakan bantuan kepada pemerintah untuk mereview dan merevisi naskah akademik dan draft hokum tanah, konsultasi dengan para pihak yang relevan di seluruh wilayah dan merevisinya berdasarkan review dan konsultasi. Hokum tanah yang diusulkan harus memasukan ketentuan yang comprehensive untuk (a) pendefinisian ulang terhadap hak Negara atas tanah (hak menguasai Negara), termasuk hak Negara diatas tanah dan ruang dan hak pengelolaan Negara; (b) elaborasi hak kepemilikan yang tidak bergerak, termasuk peraturan tentang pemberian hak atas tanah, kewajiban pemberian hak atas tanah atau kepentingan,[1] hak dan kewajiban atas tanah dan hak kepemilikan dan menumpang; (c) pendefinisian ulang sertifikat tanah, termasuk sertifikat untuk apartement, sertifikat untuk ruang dibawah dan diatas tanah, sertifikat tanah untuk milik yang merugikan, hak adat untuk masyarakat adat, hak riparian, sertifikat tanah untuk tanah coastal; (d) hokum Islam dan waris dan hak perempuan atas tanah dan sumberdaya dan kompensasi; (e) standar dan metode survey kadaster, pengukuran dan pemetaan untuk bagian tanahm konsolidasi tanah, penggunaan dan pengelolaan tanah dan pengelolaan tanah untuk area khusus; (f) system pendaftaran tanah; (g) persetujuan dan pemeliharaan survey dan valuasi tanah; (h) akuisisi dan pemindahan (pengusuran) tanah untk keperluan public dan privat; (i) monitoring tanah.

3.       Konsultasi dengan pemerintah pusat dan daerah serta masyarakat sipil

Konsultasi akan dilaksanakan di tingkat pemerintah pusat melalui dua workshop di Jakarta. Pada tingkat regional, konsultasi akan dilaksanakan melalui 4 workshop regional[2] dan pertemuan yang lebih kecil, melibatkan perwakilan pemerintah daerah, organisasi masyarakat sipil dan public. Proses konsultasi akan dirancang dan dilaksanakan untuk membangun keahlian konsultasi didalam BPN.

Pembiayaan

Biaya bantuan teknis diperkirakan sebesar US$ 625,000. ADB akan memberikan hibah sebesar US$ 500,000 dengan perincian :

1.       Konsultan

1.1. Gaji dan per diem

1.1.1.        Konsultan internasional                        :               227.50   =             45,5%

1.1.2.        Konsultan nasional                                  :               73.75     =             14,75%

1.2. Perjalanan udara internasional dan domestic:             52.55     =             10,51%

1.3. Pelaporan, komunikasi, terjemahan                                :               9.00        =             1,8%

1.4. Pengadaan transportasi                                        :               7.20        =             1,44%

2.       Peralatan kantor[3]                                                             :               8.20        =             1,64%

3.       Seminar dan workshop                                                 :               64.20     =             12,84%

4.       Administrasi lain dan biayan dukungan                   :               12.60     =             2,52%

5.       Biaya tidak terduga                                                         :               45.00     =             9%

500.00

Biaya yang dikeluarkan untuk membayar konsultan internasional sebesar 45,5% (hampir separuhnya) sedangkan biaya untuk konsultasi public hanya sebesar 12,84% sehingga dapat dibayangkan rumusan kebijakan pertanahan (RUU Pertanahan) seperti apa yang akan dihasilkan oleh para konsultan internasional. Alokasi anggaran juga tidak berbeda jauh dengan alokasi untuk biaya perjalanan udara internasional dan nasional yang sebesar 10,51% (hanya terpaut 2,33% saja). Apakah ADB memang berniat untuk membantu Indonesia atau sebenarnya ADB hanya menciptakan project baru untuk membiayai kroni-kroninya?

Sisa anggaran project sebesar US$ 125,000 akan ditanggung oleh BPN dengan perincian :

1.       Keperluan kantor                             :               50.00

2.       Gaji dan per diem staff project  :               60.00

3.       Workshop di BPN                             :               15.00

125.00

Kolaborasi Serasi BPN, ADB dan Bank Dunia

BPN akan berperan sebagai lembaga pelaksana. Perumusan hokum dan kelompok kerja dibawah kepemimpinan BPN juga termasuk BAPPENAS, Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri, Departemen Hukum dan HAM, Departemen Pekerjaan Umum, Kementerian Negara Pemberdayaan Perempuan, Departemen Agama dan Sekretariat Negara.

Untuk memastikan saling melengkapi, BPN akan memfasilitasi koordinasi antara bantuan teknis dengan proyek Land Management and Policy Development Project (LMPDP)[4] yang mendapatkan pendanaan dari World Bank. LMPDP adalah proyek untuk peningkatan dan penguatan kapasitas teknik BPN dan BAPPENAS menyiapkan kerangka kebijakan nasional pertanahan yang akan dipergunakan BAPPENAS untuk merumuskan instrument hokum pertanahan sehingga Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project yang merupakan hibah adalah tidak berdiri sendiri dan merupakan bagian dari hutang Bank Dunia. Bantuan teknis akan dilaksanakan selama 18 bulan dengan jadwal tentative mulai Februari 2008 sampai Januari 2010.

Populis Kamuflase

Bantuan teknis ADB untuk RUU Pertanahan disetujui melalui memorandum kesepahaman pada bulan Oktober 2007. Pemerintah Indonesia, khususnya BPN sepertinya sangat ahli dalam bermain sandiwara. BPN telah berhasil menaikan pencitraannya dengan seolah-olah menggandeng kalangan gerakan reformasi agrarian melalui jargon PPAN tetapi sebenarnya BPN tetap menjalanlan agendanya sendiri yang tidak dapat di intervensi pihak manapun, khususnya dalam konteks perumusan RUU Pertanahan. Asumsi ini menjadi valid ketika membaca rumusan yang terdapat dalam Undang-Undang No. 45 Tahun 2007 tentang APBN 2008 yang disahkan (hasil kolaborasi pemerintah dan DPR) pada 6 November 2007. Tenggang waktu antara disetujuinya bantuan teknis ADB untuk Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project dengan pengesahan Undang-Undang 45 Tahun 2007 adalah tidak lebih dari satu bulan saja.

Lampiran Bab 25 tentang Pengurangan Kesenjangan Wilayah dari Undang-Undang No. 45 Tahun 2007 adalah :

Penyelenggaraan pengelolaan pertanahan dalam tahun 2006, telah melakukan kegiatan-kegiatan antara lain penyempurnaan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria melalui pembahasan dalam forum Panitia Antar Departemen sebanyak 5 (lima) kali pembahasan dan konsultasi public; pembahasan Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Hak Tanah; penyelesaian RUU tentang Perolehan Tanah untuk Kegiatan Pembangunan; ………

Pada tahun 2007, diharapkan penyelenggaraan program pengelolaan pertanahan dapat melanjutkan penyelesaian Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Hak Tanah dan penyelesaian RUU tentang Pertanahan, pelaksanaan pensertipikatan tanah melalui PRONA sebanyak 350.000 bidang, LMPDP sebanyak 645.000 bidang…………….

Intervensi Kritis

Uraian tersebut diatas sudah dapat memberikan gambaran yang sangat jelas bagi kita semua bahwa elemen gerakan reformasi agrarian harus tetap bersikap kritis dan tidak boleh hanyut dan terlena dalam arus sandiwara populis yang sedang dimainkan oleh pemerintahan Indonesia (eksekutif dan legislative). Agenda global melalui Bank Dunia dan ADB tentu saja juga berjalan dengan terus menggempur pemerintahan Indonesia.

Agenda reformasi agrarian lagi-lagi terancam sehingga sudah saatnya bagi elemen gerakan reformasi agrarian untuk merapatkan barisan menentang dan melawan pihak manapun yang berusaha untuk menggagalkan reformasi agrarian.

[2] Empat workshop regional direncanakan untuk region (i) pulau Jawa; (ii) Sumatera dan Kalimantan; (iii) Bali dan Nusa Tenggara; (iv) Papua, Sulawesi dan Maluku.

[3] Computer, printer, mesin fotocopy, mesin fax dan LCD proyektor

[4] Proyek hutang dari World Bank sebesar US$ 2,9 juta

a.       Perkara No. 058/PUU-II/2004.

No perkara ini meminta Mahkamah Konstitusi untuk membatalkan Pasal 6 ayat (3), Pasal 7 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 8 ayat (2) huruf c, Pasal 9 ayat (1), Pasal 29 ayat (3) dan ayat (4), Pasal 29 ayat (5), Pasal 38 ayat (2), Pasal 40 ayat (1), ayat (4) dan ayat (7), Pasal 45 ayat (3) dan ayat (4), Pasal 46 ayat (2), Pasal 91 serta Pasal 92 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UU SDA.

b.      Perkara No. 059/PUU-II/2004.

No perkara ini meminta Mahkamah Konstitusi untuk membatalkan secara keseluruhan UU SDA karena bertentang dengan UUD 1945.

c.       Perkara No. 060/PUU-II/2004.

d.      No perkara ini meminta Mahkamah Konstitusi untuk membatalkan secara keseluruhan UU SDA karena bertentang dengan UUD 1945.

e.      Perkara No. 063/PUU-II/2004.

No perkara ini meminta Mahkamah Konstitusi untuk membatalkan Pasal 9, Pasal 26 ayat (7), Pasal 45

dan Pasal 46 UUDA.

f.        Perkara No. 008/PUU-III/2004.

No perkara ini meminta Mahkamah Konstitusi untuk membatalkan Pasal 7, Pasal 9 ayat (1), Pasal 11 ayat (3), Pasal 40 (4), Pasal 49, Pasal 6 ayat (2) dan ayat (3), Pasal 8 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 29 ayat (3), Pasal 38 dan pasal 39 UU SDA.

Setelah melalui proses persidangan, Selasa, 13 Juli 2005 membacakan putusan persidangan atas pengujian UU SDA yang menolak permohonan para pemohon karena para hakim memandang UU SDA tidak bertentangan dengan UUD 1945.

Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut bukan berarti tidak bisa dipergunakan untuk terus melakukan advokasi atas sumberdaya air, khususnya hak masyarakat atas sumberdaya air.

Air, Negara dan Hak Asasi Manusia

Pengakuan akses terhadap air sebagai hak asasi manusia mengindikasikan dua hal; di satu pihak adalah pengakuan terhadap kenyataan bahwa air merupakan kebutuhan yang demikian penting bagi hidup manusia, di pihak lain perlunya perlindungan kepada setiap orang atas akses untuk mendapatkan air. Demi perlindungan tersebut perlu dipositifkan hak atas air menjadi hak yang tertinggi dalam bidang hukum yaitu hak asasi manusia. Permasalahan yang timbul kemudian adalah bagaimana posisi negara dalam hubungannya dengan air sebagai benda publik atau benda sosial yang bahkan telah diakui sebagai bagian dari hak asasi manusia. Sebagaimana hak-hak asasi manusia lainnya posisi negara dalam hubungannya dengan kewajibannya yang ditimbulkan oleh hak asasi manusia, negara harus menghormati (to respect), melindungi (to protect), dan memenuhinya (to fulfill);

Para founding fathers secara visioner telah meletakkan dasar bagi pengaturan air dengan tepat dalam ketentuan UUD 1945 yaitu Pasal 33 ayat (3) yang berbunyi: “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar besarnya kemakmuran rakyat.” Dengan demikian secara konstitusional landasan pengaturan air adalah Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan Pasal 28H UUD 1945 yang memberikan dasar bagi diakuinya hak atas air sebagai bagian dari hak hidup sejahtera lahir dan batin yang artinya mejadi substansi dari hak asasi manusia.

Meskipun negara mempunyai hak penguasaan atas air, namun karena pada air terdapat aspek hak asasi, maka pengelolaan terhadap air haruslah dilakukan secara transparan, yaitu dengan mengikutsertakan peran masyarakat, dan tetap menghormati hakhak masyarakat hukum adat terhadap air, dengan demikian terbangun demokratisasi dalam sistem pengelolaan sumber daya air.

PDAM

Ketentuan Pasal 26 ayat 7 UU SDA yang berbunyi, “Pendayagunaan sumber daya air dilakukan dengan mengutamakan fungsi sosial untuk mewujudkan keadilan dengan memperhatikan prinsip pemanfaat air membayar biaya jasa pengelolaan sumber daya air dan dengan melibatkan peran masyarakat”. Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa ketentuan ini haruslah secara nyata dilaksanakan dalam aturan pelaksanaan UU SDA, sehingga pengelolaan Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) sebagai pengusahaan sumber daya air benarbenar diusahakan oleh Pemerintah Daerah dengan berlandaskan pada ketentuan Pasal 26 (7) UU SDA. Peran serta masyarakat yang merupakan pelaksanaan asas demokratisasi dalam pengelolaan air harus diutamakan dalam pengelolaan PDAM, karena baik buruknya kinerja PDAM dalam pelayanan penyediaan air kepada masyarakat mencerminkan secara langsung baik buruknya negara dalam melakukan kewajibannya untuk memenuhi hak asasi atas air.

PDAM harus diposisikan sebagai unit operasional negara dalam merealisasikan kewajiban negara sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 5 UU SDA, dan bukan sebagai perusahaan yang berorientasi pada keuntungan secara ekonomis. Besarnya biaya pengelolaan sumber daya air untuk PDAM harus transparan dan melibatkan unsure masyarakat dalam penghitungannya. Dalam peraturan pelaksanaan UU SDA perlu dicantumkan dengan tegas kewajiban Pemerintah Daerah untuk menganggarkan dalam APBD-nya sumber pembiayaan pengelolaan sumber daya air.

Gugatan Kedua

UU SDA memberikan kewajiban kepada Pemerintah untuk menghormati, melindungi dan memenuhi hak atas air, yang dalam peraturan pelaksanaannya Pemerintah haruslah memperhatikan pendapat Mahkamah Konstitusi yang telah disampaikan dalam pertimbangan hukum yang dijadikan dasar atau alasan putusan. Sehingga, apabila UU SDA dalam pelaksanaan ditafsirkan lain dari maksud sebagaimana termuat dalam pertimbangan Mahkamah Konstitusi dalam putusannya atas UU SDA, maka terhadap UU SDA tidak tertutup kemungkinan untuk diajukan pengujian kembali (conditionally constitutional).

Pengujian kembali (conditionally constitutional) atas UU SDA memang masih dapat diperdebatkan ulang mengingat ketentuan Pasal 60 Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi yang menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dalam undang-undang yang telah diuji, tidak dapat dimohonkan pengujian kembali.

Mahkamah Konstitusi secara jelas menyebutkan bahwa air merupakan sesuatu yang khusus, demikian pula dengan putusan terhadap pengujian UU SDA terhadap UUD 1945 yang secara khusus mencantumkan kemungkinan untuk diajukan pengujian kembali (conditionally constitutional) karena Mahkamah Konstitusi dalam putusannya telah menjabarkan beberapa pedoman dalam pengelolaan sumberdaya air.

Pedoman-pedoman yang diberikan Mahkamah Konstitusi harus dilihat dalam kondisi nyata dilapangan, apakah Negara telah menjalankan pedoman-pedoman tersebut. Apabila terdapat fakta pengabaian pedoman tersebut maka sudah selayaknya untuk dipertanyakan kembali kesesuaian UU SDA dengan UUD 1945 karena penyediaan air mencerminkan secara langsung baik buruknya negara dalam melakukan kewajibannya untuk memenuhi hak asasi atas air. Penyediaan air bagi rakyat terganggu dengan alasan apa pun maka dapat dikatakan bahwa telah terjadi pelanggaran konstitusi, khususnya Pasal 28I ayat 4 yang menyatakan bahwa perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggungjawab Negara, terutama pemerintah.

Upaya pembatalan Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air dari kalangan Ornop melalui Mahkamah Konstitusi belum berhasil karena dari 6 nomor perkara yang berbeda, Mahkamah Konstitusi pada Selasa, 13 Juli 2005 membacakan putusan persidangan atas pengujian UU SDA yang menolak permohonan para pemohon karena para hakim memandang UU SDA tidak bertentangan dengan UUD 1945.

Penolakan permohonan tersebut menimbulkan kekecewaan yang sangat mendalam. Apakah memang terdapat perbedaan paradigma atau merupakan kelemahan Ornop ketika proses pembuktian? Paradigma merupakan cara pandang dan berpikir dari seseorang terhadap sesuatu dimana sangat wajar terdapat perbedaan sehingga proses pembuktian menjadi sangat penting untuk dapat memberikan penjelasan yang komprehensif sehingga majelis hakim merasa yakin dan sepaham dengan pendapat Ornop selaku pemohon.

Peluang pengujian kembali sebenarnya masih terbuka karena dalam putusannya, Mahkamah Konstitusi membuka ruang bagi adanya pengujian kembali (conditionally constitutional). Tulisan ini hendak memberikan harapan baru sehubungan yang dapat dijadikan bukti baru (novum) bahwa UU SDA sebenarnya memang benar-benar merupakan “pesanan” dari Bank Dunia melalui project hutang WATSAL. Dokumen yang dijadikan acuan bisa didapat pada http://air.bappenas.go.id/index.php?sbf=74&prm_pdf=1&prm_page_id=1&prm_id=59&prm_type_id=2&prm_parent_id=27&prm_doc_cat_id=42&prm_doc_file_name=NOVEMBER%206,%202001.pdf sehingga dokumen yang dimaksud merupakan dokumen public.

UU 7/2004 Sebagai Prasyarat

Elaborasi novum akan berdasar pada dokumen October 2001 Supervision Mission Key Point of Aide Memoire tertanggal 6 November 20001. Project hutan WATSAL dimulai ketika Indonesia masih memberlakukan UU No. 11 Tahun 1974 tentang Air. Dokumen October 2001 Supervision Mission Key Point of Aide Memoire secara jelas dan tegas menyebutkan bahwa pencairan hutang tahap III dapat dilakukan karena kesanggupan untuk merevisi hokum untuk sumberdaya air dan bermacam peraturan pemerintah serta peraturan pelaksanaan ditingkat nasional maupun daerah yang dapat diterima oleh Bank Dunia.

Hal ini diperkuat dalam matrik program reformasi kebijakan pembaruan sumberdaya air dan irigasi yang pada bagian adopsi kebijakan nasional untuk pengelolaan sumberdaya air yang menyebutkan kebijakan nasional sumberdaya air dan rencana pelaksanaannya secara formal di adopsi oleh pemerintah dan mengikat pada seluruh kementerian dan dan organisasi yang mempunyai fungsi pengelolaan sumberdaya air. indicator rencana pelaksanaan kebijakan nasional pengelolaan sumberdaya air adalah dimasukan dalam program pembangunan nasional (propenas) 2000 – 2005.

Bagian selanjutnya lebih khusus menyebutkan bahwa revisi UU No. 11/1974, PP 6/81, PP 22/82, PP 23/82, PP 14/87, PP 6/88, PP 5/90, PP 42/90, PP 28/91 dan PP 35/91 sebagai indicator project. Intervensi kebijakan atas pengelolaan sumberdaya air oleh Bank Dunia melalui WATSAL ternyata tidak hanya berhenti pada tingkat nasional tetapi sampai pada tingkat sektoral dan daerah karena indicator project lainnya adalah :

a.       Merevisi peraturan dan keputusan menteri terkait;

b.      Menyiapkan pedoman bagi pemerintah daerah untuk menyusun peraturan daerah (perda);

c.       Menyiapkan petunjuk pelaksana (juklak) dan petunjuk teknis (juknis).

Kebijakan nasional pengelolaan sumberdaya air telah menyetujui beberapa prinsip-prinsip sebagai berikut :

a.       Memasukkan kerangka hak atas air atas alokasi dan pemanfaatan air permukaan dan bawah tanah kondusif bagi pembangunan ekonomi dan social, kesamaan dan keberlanjutan lingkungan. Hal ini sesuai dengan paradigm yang diusung oleh Bank Dunia bahwa sumberdaya air merupakan sumberdaya ekonomi.

b.      Memfasilitasi alokasi dan penggunaan air permukaan dan air bawah tanah melalui satu mekanisme perijinan. Wujud persetujuan prinsip ini bisa dilihat dengan munculnya mekanisme perijinan dalam UU No. 7/2004.

c.       Memperbaiki kerangka kebijakan dan insentif bagi partisipasi dan kemitraan dari sector privat pada sumberdaya air dan pengelolaan kualitas sumberdaya air, termasuk pengelolaan irgasi melalui inestasi, konsesi penyelenggaraan dan pemeliharaan. Persetujuan prinsip ini sangat berhasil dengan diadopsinya hak guna usaha air dalam UU No. 7/2004.

Dokumen October 2001 Supervision Mission Key Point of Aide Memoire pada bagian lainnya menyebutkan pentingnya menyelesaikan proses legislasi RUU Sumberdaya Air. Pilihan yang telah tersedia pada waktu itu adalah :

a.       RUU yang telah ada disampaikan ke DPR sebagai inisiatif pemerintah; atau

b.      Menyediakan draf RUU kepada DPR sebagai inisiatif DPR.

Steering Committee dari project WATSAL sepertinya lebih setuju dengan pilihan kedua karena dianggap akan lebih bijaksana. Bank Dunia tidak mempersoalkan pilihan yang akan diambil tetapi SC akan tetap pada satu-satunya kewajiban kepada Bank Dunia untuk proses penyelesaian yang pantas. Pernyataan Bank Dunia ini menjadi paradok pada point selanjutnya dimana Bank Dunia menyatakan ketidaksetujuannya apabila RUU versi DPR tidak akan mencerminkan konsep dasar dan berpotensi untuk menimbulkan konflik dengan rancangan peraturan pemerintah yang telah dibuat oleh SC. RUU Sumberdaya air memang benar-benar merupakan satu paket kebijakan makro dan mikro. Seluruh produk RUU dan/atau kebijakan lainnya harus dikirimkan ke Bank Dunia sehingga tim Bank Dunia dapat menyatakan  persetujuannya.

Kesimpulan

Uraian diatas memberikan penjelasan dengan sangat terang dan jelas bahwa UU No. 7/2004 merupakan peraturan perundangan yang tidak murni sebagai inisiatif Indonesia tetapi merupakan inisiatif Bank Dunia melalui program hutang WATSAL.

Pengaturan

Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2007 tentang Tata Hutan Dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Serta Pemanfaatan Hutan menyebutkan bahwa pemanfaatan hutan bertujuan untuk memperoleh manfaat hasil dan jasa hutan secara optimal, adil dan lestari bagi kesejahteraan masyarakat. Salah satu kegiatan pemanfaatan hutan adalah pemanfaatan jasa lingkungan yang wajib disertai dengan izin pemanfaatan hutan, yaitu izin usaha pemanfaatan jasa lingkungan (IUPJL). Pemanfaatan jasa lingkungan dapat diberikan pada hutan lindung dan hutan produksi. Keterkaitan langsung antara sumberdaya air dan pemanfaatan jasa lingkungan  pada hutan karena air merupakan bagian dari kegiatan usaha pemanfaatan jasa lingkungan.

Pemanfaatan jasa lingkungan pada hutan lindung dan hutan produksi dilakukan melalui kegiatan usaha pemanfaatan jasa aliran air dan pemanfaatan air melalui IUPJL. Pemegang izin (IUPJL) dalam melakukan kegiatan usaha pemanfaatan jasa aliran air dan pemanfaatan air pada hutan lindung dan hutan produksi harus membayar kompensasi kepada pemerintah. Yang dimaksud dengan “kompensasi” dalam ketentuan ini adalah membayar dengan sejumlah dana atas pemanfaatan air dan jasa aliran air untuk pemeliharaan dan rehabilitasi daerah tangkapan air. Dana kompensasi yang berasal dari pemanfaatan air dan jasa aliran air di setor ke Kas Negara dan diatur sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pemanfaatan jasa aliran air pada hutan lindung diberikan untuk jangka waktu paling lama 25 tahun. Pemanfaatan air pada hutan lindung diberikan untuk jangka waktu paling lama 10 tahun dengan volume paling banyak 20% dari debit air. Izin dapat diperpanjang berdasarkan evaluasi yang dilakukan secara berkala setiap 1 tahun sekali.

Pemanfaatan jasa aliran air pada hutan produksi diberikan paling lama 25 tahun dengan volume paling tinggi 20% dari debit air permukaan yang tersedia dengan ketentuan tidak mengurangi hak public. Usaha pemanfaatan air diberikan paling lama 10 tahun dengan volume paling tinggi 20% dari debit air. izin dapat diperpanjang berdasarkan evaluasi yang dilakukan setiap 5 tahun.

Izin pemanfaatan jasa aliran air dan usaha pemanfaatan air yang merupakan bagian dari IUPJL dapat diberikan oleh Bupati, Gubernur dan Menteri (Menteri Kehutanan) setelah mengajukan permohonan dan dapat diberikan kepada :

a.       Perorangan yang berada didalam atau disekitar hutan.

b.      Koperasi masyarakat setempat yang bergerak dibidang usaha kehutanan.

c.       BUMS Indonesia;

d.      BUMN; atau

e.      BUMD.

BUMN, BUMD dan BUMS pemegang Izin pemanfaatan jasa aliran air dan usaha pemanfaatan air yang merupakan bagian dari IUPJL wajib melakukan kerjasama dengan koperasi masyarakat setempat. Seluruh pemegang IUPJL dikenakan iuran provisi sumberdaya hutan (PSDH).

Komersialisasi Air Oleh Negara

Pembayaaran “kompensasi” kepada Negara bagi pemegang IUPJL, khususnya dalam melakukan kegiatan usaha pemanfaatan jasa aliran air dan pemanfaatan air pada hutan lindung dan hutan produksi sebenarnya berkeinginan untuk mengacu pada konsep pembayaran jasa lingkungan (payment for environmental services) khususnya air di sector kehutanan.

Pembayaran jasa lingkungan air ini merupakan suatu konsep sebagai wujud penghargaan dan upaya pelestarian terhadap sumber daya alam yang diharapkan dapat menjaga ekosistem daerah tangkapan air yang ada di atas (hulu) serta mampu meningkatkan taraf hidup masyarakat hulu yang ikut andil dalam upaya konservasi alam di kawasan tersebut. Konsep Pembayaran Jasa Lingkungan Air ini dibangun dengan kerangka pikir hulu dan hilir. Sifat alamiah air yang mengalir dari tempat tinggi ke tempat yang rendah. Keberadaan air di dataran rendah dalam hal ini hilir atau perkotaan sangat tergantung dari ketersediaan air yang ada di kawasan atas atau hulu. Kerusakan lingkungan yang terjadi di daerah hulu akan menimbulkan dampak kerugian di daerah yang ada di bawahnya. Adanya siklus saling ketergantungan tersebut menciptakan adanya suatu ide reward atau penghargaan yang diberikan kepada masyarakat hulu terhadap berbagai upaya kegiatan yang dilakukan dalam rangka mengkonservasi kawasan yang selanjutnya diwujudkan dalam kerangka pembayaran jasa lingkungan. Sven Wunder, seorang peneliti CIFOR, yang diterbitkan dalam Conservation Biology, menunjukkan bahwa penerapan PES tampaknya menjadi sebuah pilihan antara efisiensi konservasi dan keadilan. Pada dasarnya, skema PES harus cukup efisien sehingga dapat memberikan keuntungan tambahan yang memadai dan cukup berarti bagi masyarakat serta secara politik mampu bertahan dalam jangka panjang.[i]

Relasi yang terbangun dalam konteks pemanfaatan jasa lingkungan air adalah antara pihak yang melakukan upaya perlindungan sumberdaya air di hulu dengan pihak yang melakukan “eksploitasi air” di hilir. Peraturan pemerintah No. 6 Tahun 2007 secara formil menyebutkan bahwa “kompensasi” adalah pembayaran sejumlah uang ke Kas Negara atas pemanfaatan air dan jasa aliran sungai untuk pemeliharaan dan rehabilitasi daerah tangkapan air. “Kompensasi” yang dapat diterjemahkan sebagai bentuk penghargaan bagi pihak yang melakukan perlindungan sumberdaya air, kenapa “kompensasi” diberikan kepada Negara? Apakah Negara kemudian memposisikan dirinya selaku pihak yang melakukan perlindungan sumberdaya air di hulu? Realitas lapangan yang ada di Jawa telah menunjukan bahwa bencana tanah longsor terjadi di kawasan hutan yang dikelola oleh Perhutani sebagai representasi Negara dalam pengelolaan hutan Jawa. Pembayaran “kompensasi” kepada Negara sudah tentu akan mempergunakan mekanisme keuangan Negara, yaitu APBN dan/atau APBD yang menyebabkan penggunaan konsep pembayaran jasa lingkungan air menjadi sangat tidak jelas. Pemegang izin (IUPJL) dalam melakukan kegiatan usaha pemanfaatan jasa aliran air dan pemanfaatan air pada hutan lindung dan hutan produksi di daerah A membayar sejumlah “kompensasi” kepada pemerintah. Pertanggungjawaban menjadi tidak jelas karena tidak ada pihak yang dapat memastikan bahwa “kompensasi” yang telah dibayarkan pemegang IUPJL di daerah A akan dipergunakan untuk kepentingan pemeliharaan dan rehabilitasi daerah tangkapan air di daerah A juga dan dengan jumlah yang sama. Ketidakadilan akan terjadi ketika dana “kompensasi” di daerah A dialokasikan sebagaian atau seluruhnya kepada daerah lain walaupun dengan maksud dan tujuan yang sama. “Kompensasi” seharusnya diberikan secara langsung kepada pihak yang sacara langsung dan factual memang melakukan pemeliharaan dan rehabilitasi daerah tangkapan air di hulu. Disisi lain, masih perlu dilakukan penelusuran yang sangat mendalam apakah memang Negara dapat berposisi sebagai pihak dalam pembayaran jasa lingkungan air.

Penggunaan istilah “kompensasi” dalam peraturan pemerintah sangat membingungkan karena “kompensasi” diberikan oleh pemegang izin setelah Negara mengeluarkan izin kegiatan usaha pemanfaatan jasa aliran air dan pemanfaatan air melalui IUPJL yang dapat diterjemahkan bahwa Negara telah melaksanakan praktek jual beli pemanfaatan jasa aliran air dan pemanfaatan air. Pemahaman ini sesuai dengan teori jual beli dengan perubahan objek dari barang menjadi perizinan. Penafsiran lain yang muncul adalah Negara merasa telah dirugikan dengan mengeluarkan izin pemanfaatan jasa aliran air dan pemanfaatan air sehingga mengharuskan untuk adanya pembayaran “kompensasi” kepadanya (Negara). Terminology kompensasi biasanya dipergunakan kepada pihak yang menerima dampak negative dari suatu aktivitas. Apabila Negara merasa dirugikan ketika memberikan izin pemanfaatan jasa aliran air dan pemanfaatan air, kenapa tidak diurus oleh Negara sendiri saja.

Komersialisasinya menjadi semakin jelas dan nyata ketika izin pemanfaatan jasa aliran sungai dan pemanfaatan air sebagai bagian dari IUPJL pada hutan lindung dan hutan produksi dapat diberikan kepada BUMS. BUMS selaku pemegang IUPJL harus memberikan “kompensasi” kepada Negara. Sector swasta membayar sesuatu kepada Negara untuk mendapatkan suatu perizinan.

Pola Ekspliotasi

Pemanfaatan jasa aliran air pada hutan lindung dan hutan diberikan untuk jangka waktu paling lama 25 tahun. Adanya suatu jangka waktu tertentu pemanfaatan jasa aliran air menunjukan adanya pengalihan hak dari Negara kepada pihak lain. Pengalihan hak hanya bisa terjadi apabila adanya penguasaan dan/atau pemilikan terhadap sesuatu objek. Pengalihan hak atas dasar penguasaan mengacu pada konsep bezitt (pelaku bezitt adalah bezitter) di hokum perdata. Bezitter ada orang yang menguasai suatu barang tetapi tidak memilikinya dan harus memberikan barang tersebut apabila ada pihak yang mampu membuktikan kepemilikannya. Negara sebagai organisasi kekuasaan tertinggi dan sesuai dengan Pasal 33 UUD 45 hanya menguasai air, bukan memiliki air. Negara adalah bezitter atas air yang mengalihkan pengusaannya kepada pihak lain tetapi harus mengembalikannya kepada pemiliknya walaupun sudah terjadi peralihan. Hal lain yang perlu diperjelas adalah alasan pemilihan jangka waktu selama 25 tahun. Jangka waktu ini sangat mirip dengan hak guna usaha didalam Undang-Undang Pokok Agraria( UUPA).[ii]

Hal teknis yang perlu mendapatkan perhatian adalah penentuan persentase maksimal dari jumlah debit air. Hal pertama yang dipertanyakan tentu saja soal penentuan batas maksimum dari debit air (10%-20%) tetapi yang hal lain yang juga penting untuk dikritisi adalah tidak adanya penjelasan dan keharusan untuk menjamin adanya transparansi dan akuntabilitas bagi penerima IUPJL ketika melakukan pengukuran debit air secara keseluruhan. Manipulasi data menjadi salah satu factor yang sangat rentan.

Evaluasi

Perpanjangan izin perpanjangan pemanfaatan jasa aliran sungai dan pemanfaatan air pada dasarnya dilakukan berdasarkan pada hasil evaluasi berkala. Evaluasi berkala atas izin pemanfaatan jasa aliran sungai dan pemanfaatan air pada hutan lindung dan hutan produksi terdapat selisih yang sangat besar. Evaluasi pemanfaatan jasa aliran sungai dan pemanfaatan air pada hutan lindung dilakukan setiap tahun, artinya akan terdapat 25 kali evaluasi sedangkan pemanfaatan jasa aliran sungai dan pemanfaatan air pada hutan produksi hanya dilakukan setiap 5 tahun, artinya hanya akan terdapat 5 kali evaluasi saja. Tidak ada penjelasan lebih lanjut kenapa terdapat perbedaan intensitas evaluasi antara hutan lindung dengan hutan produksi. Kawasan hutan yang sangat rentan terhadap eksploitasi, termasuk air adalah pada kawasan hutan produksi tetapi justru sangat minim evaluasinya.

Penutup

Pemanfaatan jasa aliran sungai dan pemanfaatan air di sector kehutanan merupakan bagian yang tidak dapat dipisahkan untuk dapat menjaga dan melindungi sumber-sumber air. Komersialisasi air oleh Negara lagi-lagi mendapatkan legitimasi hokum dan hal ini sangat bertolak belakang dengan apa yang terdapat didalam konstitusi RI, khususnya dalam konteks hak asasi manusia dan sumberdaya alam. Air sebagai bagian dari hak asasi manusia dan Negara mempunyai tiga kewajiban dasar, yaitu menghargai, melindungi danmemenuhinya. Hak asasi atas air ini tidak akan tercapai karena Negara secara jelas dan nyata mengharuskan kepada siapa pun untuk memberikan “kompensasi”.

[ii] Lihat pasal-pasal yang berhubungan dengan HGU pada UUPA.

Saturnino M. Borras Jr. 2 , June 2000

INTRODUCTION

Amidst gusty neoliberal winds sweeping across continents, pro-redistributive reform forces within the Philippine state and society have been trying to keep the barn lights burning for agrarian reform, so to speak. The Comprehensive Agrarian Reform Program (CARP) has entered into the most trying moment in its history. It has now to address highly contentious private estates where landlord opposition to reform is greatest, while the global and national free market-oriented context is becoming more hostile to redistributive reforms, like agrarian reform.

Twelve years into its implementation, CARP accomplished, among others, the following: i) redistributed 4.84 million hectares of both private and public lands, comprising 47 per cent of the country’s total farmland and representing 60 per cent of total CARP scope; and ii) directly benefiting about 2.1 million rural poor households, that constitute roughly 41 per cent of the total peasant population. These achievements are fairly comparable to the major (non-socialist) land reforms in world history.

CARP’s partial accomplishments must neither be dismissed as insignificant, as most critics do, nor be exaggerated as fully successful, as some government officials do. These two extreme views can also be broadly categorized as “everything is wrong with CARP,” and “everything is right with CARP”, respectively. Both assessment perspectives fail to capture the actual CARP status and the political dynamics that go with it. In fact, a good evaluation is somewhere in between. Looking through the lens of widespread pessimism, today’s partial achievement is far beyond what had been earlier predicted. But viewing it from the perspective of strategic agrarian transformation, today’s accomplishment is, at best, modest. This middle-ground perspective is important so that empirically-grounded political strategies toward full and meaningful agrarian reform implementation can build on previous achievements while striving to overcome weaknesses.

This article hopes to contribute toward strengthening the middle-ground position around the ongoing agrarian reform debate and struggle. The rest of this paper is divided, unevenly, into three sections: Section 1 analyzes CARP’s targets and implementing mechanisms, Section 2 analyzes accomplishments, while Section 3 identifies key challenges.

1. TARGETS AND IMPLEMENTING MECHANISMS

A better understanding of CARP’s accomplishments requires a good grasp of the program’s targets and implementing mechanisms. These are discussed below.

1.1. Scope. CARP is a public policy that is neither revolutionary nor conservative. Conservative land reform program here is defined as a policy that is generally characterized by selective and limited reforms, focusing mainly on resettlement and usually excludes productive farms. CARP has expropriationary powers, which is rather rare in the policy world today dominated by free market thinking. In theory, CARP covers all agricultural lands in the Philippines, private and public, regardless of tenurial relations. Based on the original 1987 scope as shown in Table 1 below, CARP hopes to reform tenurial relations in the country’s 10.3 million hectares farmland, which is one-third of the country’s total land area. 3 CARP aspires to redistribute these to about four million landless and land-poor households, which is close to 80 per cent of the peasant population. It is to be noted that the average farm size in the country is about two hectares, while the land reform award ceiling is fixed at three hectares.

In addition, tenancy reform (through leasehold) is supposed to be implemented in farms below the retention ‘ceiling’, which is pegged at five hectares. Finally, private lands and some government-owned lands are to be redistributed by the Department of Agrarian Reform (DAR), while public alienable and disposable lands are for distribution by the Department of Environment and Natural Resources (DENR).

Table 1. Original Scope of CARP (1987)

Source: Presidential Agrarian Reform Council, Comprehensive Agrarian Reform Program of the Philippines, vols. 1 and 2 (Manila, 1988), cited in Riedinger, Jeffrey (1995). Agrarian Reform in the Philippines: Democratic Transitions and Redistributive Reform. Stanford: Stanford University Press. (NB: Idle and abandoned lands = private estates).

1.2. Exemptions. There are a number of exclusions guaranteed by CARP. The original ones cover areas such as military reservations, penal colonies, educational and research fields, “timberlands”, and some church areas. Undeveloped hills with 18 degrees slope are also excluded. In the mid-1990s, further exemptions were introduced, namely, agricultural sectors that are “less dependent on land”, e.g. poultry, livestock, saltbeds and fishponds.

1.3. Mechanisms in land acquisition and distribution. CARP requires compensation to the landlords and payment by peasant recipients. Land acquisition is a transaction between government and affected landlord. Landlord compensation is based on “just compensation” which, in turn, is computed based on various factors such as land productivity and tax declaration. 4 Meanwhile, land distribution is a transaction between government and peasant recipient. The peasant has to pay for the land based on the principle of “affordability”. The gap between “just compensation” and “affordable price” is subsidized by government. 5

CARP has various acquisition modes for private lands. First, Operation Land Transfer (OLT) is the mechanism used for rice and corn lands under the Marcos (PD 27) land reform which was subsumed by CARP. The rest of the mechanisms are used for all nonrice and corn private lands. Second, devised in the hope of lessening landlord resistance to reform, the Voluntary-Offer-to-Sell (VOS) increases the cash portion in landlord’s compensation by five per cent (compared to the compulsory mode) with a corresponding five per cent decrease in the bonds portion.

Third, another mode that aspires to count landlord cooperation to the program is Voluntary Land Transfer (VLT). VLT provides for the direct transfer of land to peasants under mutually agreed terms between peasants and landlords (but with payment terms not less favorable to peasants than if it were the government purchasing the land). Government’s role is reduced to information provision and contract enforcement. Both VOS and VLT, however, are in the context of the generality of expropriation, i.e. if landlords refuse VOS or VLT, their estates will nonetheless be acquired by the state. This brings us to the last acquisition mode, i.e. Compulsory Acquisition (CA). Under CA, land is expropriated whether or not the landlord cooperates with the program.

Other issues are relevant. Stock Distribution Option (SDO) is a distinct mode designed for corporate farms. SDO does not involve physical land transfer of land and instead, distribution of corporate stocks to peasants is the mode of reform. In addition, the actual physical acquisition of some commercial farms (e.g. banana plantations) has been deferred for ten years [i.e. 1988 to 1998] for two main reasons: i) for the plantation owners to recoup their investments, and ii) to prepare farmworkers for the eventual plantation take-over. In June 1998 this deferment expired, and more or less 50,000 hectares of highly productive and modern plantations should begin to witness expropriation. 6

Furthermore, CARP allows for “leaseback” arrangement where lands awarded to peasants are, in turn and under mutually agreed terms, immediately put to a lease arrangement between peasant beneficiaries and investor (usually the former entity that controlled or owned the land). Finally, acquired lands can be transferred to individuals or cooperatives. An in between category was started under the administration of DAR Secretary Ernesto Garilao, namely, the concept of “mother or collective CLOA (Certificate of Land Ownership Award)”. A collective CLOA has been designed to expedite the process of breaking the nexus between peasants and landlord, since individual parcelization of big properties may take time. “Individual splitting” of awarded land is supposed to take place right after the award.

1.4. Evolving Scope. In January 1996, the Presidential Agrarian Reform Council, the inter-agency and multisectoral body in-charge of the overall implementation of CARP, came up with a revised scope of CARP. This is part of what the Garilao DAR called “data clean up”. Table 2 below presents the current working scope.

A number of issues have to be raised regarding CARP scope. First, the scope was decreased by one-fifth, from 10.3 to 8.064 million hectares. Second, the largest chunk taken out comes from the DENR coverage of public lands, where two-fifths of its original scope was slashed. 7 There was no clear reason given to the public as to why the cut was made and as to where the more than two million hectares went. Third, while lands under DAR increased by more than 12 per cent, the increase was accounted for by government-owned land. 8 The DAR scope in government-owned land more than doubled. 9 Fourth, the DAR’s scope in private land decreased by close to 10 per cent. 10 While it is understandable that CARP scope will constantly evolve during the implementation process, still, government owes the public a full explanation of the 1996 changes in CARP scope and the actual process and method taken toward these changes. Finally, the land reform scope in private lands is three million hectares, accounting for almost two-fifths of the total scope. This is low compared to what should actually be covered by the reform. A number of factors can help explain for the current

Table 2. (Adjusted) Scope of CARP, By Agency and Land Type

Source: Department of Agrarian Reform

low coverage in private estates: i) retention limit was set at five hectares plus three hectares for every qualified heir of the landlord [15 years old and above in 1988 and is willing to farm]; ii) the length of time of the reform has given many landlords the needed time to illegally subdivide or convert the use of their lands, technically evading land reform; iii) in the mid-1990s, a new round of exemptions was enacted into law, taking some agricultural lands that are comparatively “less land-dependent” out from CARP coverage (e.g. fishponds, livestock, and poultry) where labor-centered reforms are instead instituted (e.g. mandatory production and profit sharing). Using Putzel’s data, which is based on the 1988 national land registration, there should still be close to five million hectares of private lands to be covered by CARP (1992:29), despite retention rights by landlords.

2. ACCOMPLISHMENTS

2.1 Land acquisition and distribution accomplishment. CARP has to be implemented within the structural and institutional constraints and limitations of the Philippine political setting. In fact, it has been implemented within the very political and institutional set-up it hopes to partly change. The analysis of Franco (forthcoming) of the Philippine 1986-1987 regime transition and current rural politics is useful in putting into context the political and institutional backdrop against which CARP policymaking and implementation have been carried out. Franco explains that while there was an opening for democratization especially at the national level through competitive elections, the local rural polity continues to be marked by a patchwork of “local authoritarian enclaves.” 11 Moreover, Lara and Morales (1990) earlier conclude that CARP constitutes an evidence of the “blocked” transition to democracy in the Philippines in 1986-1988. 12 Meanwhile, Putzel (1992) argues about the captivity of the Philippine state by the elites resulting to the adoption of a less radical type of land reform despite the relatively favorable political setting in 1986-1987. 13

Given all the analyses on CARP, it is commonly agreed that CARP is a compromise public policy that is largely reflective of the actual balance of state and societal forces during the policymaking process (and even during the implementation phase). Thus, most critics of CARP were justified during the early period of CARP implementation to argue that there is not much substantial accomplishment to be expected from CARP. But policies and politics are not static. During the implementation, policies are brought to the crucible of state-society relations where policy processes and outcomes depend on various factors. Policies and related institutions themselves are constantly transformed through conflict.

It should be within this framework that CARP implementation process can be better understood. For example, after twelve years, contrary to what most observers earlier predicted, CARP has been able to achieve something substantial. Tables 3 and 3.1 below show CARP accomplishment over time. Using the data in the tables below, a number of initial observations can be made. First, by the end of 1999, CARP has been able to redistribute 4.84 million hectares of land that account for 60 per cent of the target. 14 Second, this accomplishment is roughly 47 per cent of the country’s total farmland. Third, directly benefiting from the land redistribution are more or less 2.1 million rural poor households (more or less 1.5 million under DAR and 0.6 million under DENR) who constitute about 41 per cent of the total peasant population. 15 Finally, half of CARP scope in private landholdings has already been redistributed.

Table 3. DAR’s Land Redistribution Accomplishment, 1972 to 1999
Area in Hectares; By Mode of Acquisition

[OLT = Operation Land Transfer under Marcos' PD 27 (rice and corn lands); GOL = Government-owned Lands; PAL = Private Lands; VOS = Voluntary Offer-to-Sell; VLT = Voluntary Land Transfer; CA = Compulsory Acquisition].
Source: Department of Agrarian Reform

Table 3.1. DENR Accomplishment in Public Alienable and Disposable and Forest Lands

2.2. Philippine land redistribution (partial) achievement in comparative perspective. Before proceeding to a more critical interrogation of the data above, it is useful to make a comparative glance at the initial Philippine agrarian reform achievement vis-à-vis land reform performance in some Latin American countries. For historical reasons, similarities in agrarian structures and land reform initiatives between Latin America and the Philippines exist. A glance at Table 4 reveals that despite all criticisms against CARP, and despite serious weaknesses in the program and problems in implementation, the current CARP accomplishment has already put the Philippine agrarian reform side by side with countries that have undergone substantial land reforms. But it is important to note some relevant comparative contexts.

The first issue is about public and private lands. In most Latin American countries, land reform means reform in private lands. In general, there are no more substantial volume of public lands in most countries in that continent after massive private land titling during the colonial era, except perhaps for some “preserved” indigenous lands. In a few countries where public lands were extensive (e.g. Brazil, Venezuela, and Ecuador), “colonization”, which is basically a resettlement program, was resorted to by governments (e.g. three-fourths of land reform accomplishment in Venezuela and Ecuador was in public lands — Dorner, 1992 and Zevallos, 1989, respectively). The situation is different in the Philippines, where numerous public lands

Table 4. Land Reform Accomplishments in Some Selected Countries

have actually been under the effective control of elites (local and foreign), despite the absence of legal titles. Peasants actually tilling these lands have maintained various tenurial relations with these elites. More than half of CARP scope is in public land (62 per cent), but this excludes ancestral domains. Most CARP critics lament the fact that CARP’s accomplishment focused on public lands, implicitly or explicitly suggesting that meaningful reforms do not occur in public lands.

Different from the Latin American context, many public lands in the Philippines have seen highly contentious processes of CARP coverage precisely because of deeply entrenched private interests. A few examples are: countless cattle ranches on government-owned lands leased by private landlords, vast tracts of agricultural lands effectively controlled by landlords through “timberlands” or “logging concessions” (when these are in fact planted to other crops like coconut), and huge plantations planted to export crops. Therefore, having these lands covered under land reform should not be taken for granted, as some critics do. 21 Exploitative tenurial relations are being reformed in these types of land in the Philippine context. In fact, land reform in these lands has never been easy. In cases where reform was successful, they proved to be hard-won victories by peasants (e.g. portion of Fort Magsaysay in Nueva Ecija); in cases where lands are not yet covered, struggles continue to be uphill battle (e.g. Davao Penal Colony in Mindanao). Hence, it is valid to compare the Philippine land reform accomplishment that combines private and public lands with countries presented in Table 4.

The second issue is about the character of political setting within which land reforms were carried out. Based on Table 4, top performing reforms were carried out under revolutionary settings (e.g. Cuba, Mexico, Bolivia and Nicaragua), by elected radical socialist groups (e.g. Chile, or in Kerala, India), or by military dictatorships (e.g. Peru). Some other successful land reform experiences where implemented by external forces under special geopolitical historical juncture (e.g. Japan, South Korea and Taiwan). The Philippines stands out as among the better performers in land reforms carried out under a less-than-democratic national political setting that is neither revolutionary nor fully democratic nor dictatorial.

The third issue is that CARP is among the very few redistributive land reforms being carried out during the neoliberal onslaught . Most land reform initiatives were carried out after the second world war (with the exception of Mexico which started in 1915) and the peak of initiatives was in the 1960s and 1970s. Global and national political contexts were relatively favorable to agrarian reform then, as compared to the current context for the Philippines today. It is also in today’s world where a competing land reform paradigm from the neoliberals is coherently put forward, i.e. market-assisted land reform (see Deininger, 1999), unlike before where there was broad consensus on the concept of expropriative redistributive land reform. 22 Within the current batch of land reforms (meaning land reforms carried out since the early 1980s), the Philippine CARP is a far better performer compared to the rest, e.g. those in Zimbabwe and El Salvador which both started in 1980, or to post-apartheid South Africa, or to tumultuous Brazil. The fact that the Philippine land reform, being implemented under the most hostile neoliberal context, is also among the league of better performers historically is worth closer examination.

2.3. Types of lands and acquisition modes. For the purpose of knowing whether or not CARP has advanced since its implementation, the initial observations above offer useful pointers that suggest a relatively substantial achievement of the program. But for the objective of better understanding past processes to shed light in grappling with present processes and challenges, further interrogation of the accomplishment data is necessary. The underlying issues examined in the succeeding discussion revolve around the types of land covered and the acquisition modes employed. Further disaggregation of Tables 3 and 3.1 above (through Tables 5 and 6 below) is useful, even when it covers only the DAR accomplishments.

Table 5. DAR’s Land Distribution, By Land Type (as of Dec 1999)

Calculated from Table 3

Table 6. Private Lands Redistributed, By Mode of Acquisition (as of Dec 1999)

Calculated from Table 3

Further interrogation of data presented in Tables 2, 3, 3.1, 5 and 6 reveals a number of important insights. First, half of total DAR redistribution accomplishment is in private estates (which in turn, constitutes half of the total targeted private landholdings), contrary to what some observers believe that DAR’s land distribution achievement is mainly in public lands. Second, almost one-third is accounted for by nonrice and corn private landholdings. This is contrary to popular impression that accomplishment in private lands happened mainly in rice and corn lands (the latter accounts for only less than one-fifth of total accomplishment). Third, accomplishment in government-owned lands exceeds target. It is most likely that accounting of government-owned lands are constantly changing (in fact shuffling of land coverage between DAR and DENR occurs regularly). Nevertheless, this issue needs closer examination.

Fourth, Compulsory Acquisition (CA) mode has so far been used sparingly by government, accounting for close to only one-fifth of total nonrice and corn private lands acquired. The Voluntary Offer-to-Sell (VOS) accounts for more than one-third. It is important to note here that there is an essential difference between VOS during the scandalous years of the Aquino administration and the VOS transactions under the Garilao DAR and onward. Many VOS activities in recent years are actually last-minute compromise between government, landlord and peasants. When landlords realize that their efforts to evade land reform are futile, they normally negotiate for better terms in compensation package that are offered under VOS. Hence, many highly contentious private estates actually ended up being expropriated under VOS.

What is alarming, and this is the Fifth, is the rise of Voluntary Land Transfer (VLT) as what seems to be the most favored acquisition mode. VLT-processed “redistribution” accounts for the single biggest acquisition mode: two out of five nonrice and corn private lands (and in turn accounts for 13 per cent of total CARP accomplishment).

2.4. Agrarian Reform Community (ARC). The main strategy of government in post-land redistribution farm and beneficiary development is the Agrarian Reform Community (ARC). Launched by Secretary Garilao in 1993, ARC is a barangay (village) at the minimum or a cluster of contiguous barangays where there is a critical mass of farmers or farmworkers who have been awarded lands or are awaiting the full implementation of land redistribution. Realizing that DAR funds are limited, the Garilao DAR opted for a strategy to concentrate limited resources to specific targeted communities, hoping for eventual spill-over effects.

Today, about 1,000 ARCs were officially launched nationwide, covering more or less one million hectares of lands. The ARC strategy also hopes for, and actually has been able to rally up, foreign-assisted projects. It has to be noted that foreign donor community opted to stay away from CARP during the scandal-ridden Aquino period. DAR Secretary Garilao was able to revive the confidence of foreign donor community and left behind more or less PhP 25 billion (roughly US$600 million, equivalent to half of total CARP budget) in foreign-assisted projects when he exited from office in June 1998. Some of the major projects are only starting to be implemented today.

A number of issues have to be pointed out. First, the ARC strategy is inherently limited in coverage. The officially declared ARCs nationwide cover only about one million hectares of land. Hence, more than 3.8 million hectares of redistributed lands are outside this programmed intervention and are left on their own. Second, majority of the ARCs do not have actual on-going projects to date. Estimates show that only about 20 per cent of total ARCs have actual substantial projects being implemented, while more than half of all ARCs have “weak” peasant organizations (Franco, 1998). 23

Third, other more generously funded government agencies, like the Department of Agriculture (which has a yearly budget for agricultural development that is 15 times than the beneficiary and farm development budget of DAR), are not systematically locating their intervention in ARCs. Fourth, while there are limitations in ARC as a strategy, it has also contributed profoundly to the cause of agrarian reform: i) offered concrete area for co-operation with the international donor community; ii) some well-performing ARCs have been used by DAR to argue for the case of agrarian reform and support for it before the yearly lobby for budget allocation, and iii) helps “legitimize” and shield peasant claim makers in local communities from continued attacks by anti-reform forces.

In sum, while ARC as a strategy has helped the cause of agrarian reform in some ways, it cannot deliver the needed widespread and systematic development intervention in land reformed communities. Sources of support, other than foreign aid, must be mobilized. Hence, inter-agency coherence is extremely necessary, especially because other agencies are far more generously funded than DAR.

In addition, local government units must increasingly be drawn toward assuming substantial responsibility in making redistributed lands work productively. In recent years, more state funds are allocated to local government units since the country embarked on decentralization several years ago. The Local Government Code of 1992 mandates the national government to directly channel 40 per cent of national internal revenues to local government units. The target allocation has not been fully achieved so far, but substantial increases in budget re-allocation to local governments have been registered. By 1997, for example, 16 per cent of the total national budget (PhP476.2 B, or US$11.2 B), amounting to PhP75.7 B (close to US$2 B) has been directly allocated to local governments (although 23 per cent of this goes to cities). This percentage share more than doubled the 1992 share of local governments at 6.7 per cent, while in quantitative terms, the amount almost quadrupled. (Alonzo, 1999:201). 24

2.5. Other related issues. There are five other related issues. First, the only known Stock Distribution Option (SDO) case is the 6,400-hectare sugarcane Hacienda Luisita owned by ex-President Cojuangco-Aquino’s family, one of the biggest landlords in the country. The Luisita SDO depressed the value of land while overpriced the value of non-land assets. In the end, a small percentage of the corporation was awarded to farmworkers. Today, living standards of the farmworkers did not register any significant improvement, while the corporation has been converting portions of the hacienda into non-agricultural uses. The law mandates that SDOs have to be monitored periodically by government and any violations of SDO rules are sufficient grounds for the recall of SDO agreements and the physical acquisition of the land by government. So far, there is no serious monitoring of the Luisita case, despite reports of the disadvantageous conditions of farmworker-beneficiaries. But contrary to earlier predictions, SDO has never been adopted elsewhere.

Second, the deferment of land acquisition in commercial farms, totaling to about 50,000 hectares, but mainly in banana plantations, expired in June 1998. Deferred farms should have been acquired since then, but so far the process proved to be highly contentious especially when local landed elites who have close tie ups with national and foreign elites are mounting serious obstacles to reform. But the farmworkers have launched widespread and sustained collective actions to expropriate the plantations.

Third, leaseback agreements were forged in the past, especially in some important plantations controlled by multinational companies like Dole and Del Monte. After several years of such arrangements, however, farmworker-beneficiaries began to rethink continuation of this type of contract and are more inclined now to pursue family farming kind of production. The 9,000-hectare Dole pineapple plantation in South Cotabato is a classic case of beneficiaries having been shortchanged in the deal.

Fourth, tenancy reform through leasehold is supposed to effect tenurial reforms in farms under the five-hectare ceiling. This means recasting social relations in more than two million hectares of farmland, involving about one million rural poor households. Leasehold has a potentially powerful anti-poverty impact. For example, many tenants in coconut farms are under tersyuhan arrangement (two-thirds share to landlord; one-third to peasant). Leasehold requires an arrangement based on three-fourths share for peasant and one-fourth for landlord, thereby doubling the income of poor peasants without much public spending. But to date achievement in leasehold remains negligible.

Fifth, what was conceived as a transitory scheme of immediately breaking the nexus between landlords and peasants, “collective CLOAs”, in many cases, have failed to deliver immediate, parcelized plots to peasant-beneficiaries. This has been causing serious problems among peasants in terms of identification of individual farms to begin production activities. Finally, peasants and their allies continue to launch collective actions geared toward recovering excluded lands and bringing them back to CARP coverage. There are several cases when cattle ranches, timberlands, military reservations, fishponds, and other “escapee lands” were brought back to the scope and subjected to redistribution, demonstrating the highly dynamic nature of the agrarian reform process.

2.6. Three periods in CARP implementation. After an overview of the aggregated CARP accomplishment, it is useful to look into the historical development of program implementation. In this paper, CARP implementation is divided into three periods, namely: a) the period of scandalous years and anemic performance, b) the era of relative momentum and modest success, and c) the most difficult period. It is necessary to elaborate with the objective of putting into proper historical and political context the current processes and difficulties in agrarian reform implementation. The succeeding discussion focuses on DAR accomplishment.

2.6.1. The period of scandals and anemic performance (1987-June 1992, Aquino Administration). During this period, accomplishment was 848,518 hectares, accounting for a little over one-fourth of the overall DAR land redistribution output. Looking into the accomplishment during this period, one can find that: i) 43.3 per cent is in rice and corn; ii) nearly half is accounted for by government-owned lands; iii) only one-tenth is accounted for by nonrice and corn private lands; iv) about one-sixth of nonrice and corn total private lands is acquired through compulsory acquisition; v) voluntary-offer-to-sell (VOS) accounts for nearly two-thirds of output in nonrice and corn private lands; vi) voluntary land transfer (VLT) accounts for close to one-fourth of nonrice and corn private estates; and vii) the Aquino administration spent more than one-third of the total original CARP budget for its accomplishment (PhP 17B out of PhP 50 B).

Hence, nearly all accomplishments during this period come from the “less contentious” components of CARP, with rice and corn lands combined with government-owned lands accounting for 90.4 per cent. Most nonrice and corn private estates were acquired through the “less contentious” acquisition modes of VOS and VLT.

A number of factors can help explain the anemic performance in CARP implementation during this period. First, because of a series of public scandals in the CARP process within this period, the DAR had four different secretaries, failing to gather momentum in pushing for land reform. Second, aside from scandalous real estate deals within the framework of CARP, one of the most significant “achievements” of this period was the infamous stock distribution option in President Aquino’s Hacienda Luisita. Ex-President Aquino was the first landlord to have evaded CARP in the grandest scale, creating a profound negative atmosphere for the cause of agrarian reform. Third, the national political situation was very unstable punctuated regularly by numerous military coup d’ etat attempts, while the macro-economic situation was faring badly.

Fourth, autonomous NGOs and peasant organizations continued to campaign against CARP partly because the DAR bureaucracy refused to work with them. The DAR bureaucracy during this period, except during the short period of Secretary Abad, opted to work solely with state co-opted, uncritical societal groups. Finally, the single most important social movement group in agrarian reform front in terms of mobilizable base, the national-democratic group, remained largely solid against CARP and unwilling to engage the state within the framework of reform.

2.6.2. The period of relative momentum and modest success (July 1992 – June 1998, Ramos Administration). The administration of President Fidel Ramos witnessed a surge in CARP implementation, achieving more than twice what the previous administration had accomplished, with 1.9 million hectares of land. The achievement during this period accounts for almost two-thirds of the overall DAR land distribution output. But like its predecessor, the DAR led by Secretary Garilao focused mainly on the less contentious components of CARP using less contentious acquisition modes, although toward the end of its term, it began to confront the more contentious parts of the program.

It is useful to dissect the accomplishment during this period: i) a little over half of the accomplishment is in government-owned lands; ii) rice and corn lands account for one-fourteenth; iii) nonrice and corn private lands account for close to two-fifths; iv) a little over one-sixth of nonrice and corn private lands has been acquired through compulsory acquisition; v) voluntary-offer-to-sell (VOS) accounts for a little more than one-third of nonrice and corn private estates; vi) voluntary land transfer (VLT) accounts for nearly half (46.68 per cent) of nonrice and corn private lands acquired; and vii) the Ramos administration spent just a little over half of the total CARP budget (PhP 27 B out of PhP 50 B).

Thus, the Garilao DAR has maintained the tradition of its predecessor in focusing on the less contentious landholdings and acquisition modes. At this point, the issue of “contentiousness” has to be clarified briefly. A matter of degree, contentiousness here is taken in a relational way, i.e. some types of lands and acquisition modes compared to others. Rice and corn and public lands are contentious lands, but compared to commercial farms, for example, they are less contentious. Riedinger (1995:203) explains the reasons why rice and corn landlords have been politically weakened over time. Land reform in these lands has not been easy and automatic; political conflicts have been core part of the process. In another plane, VOS has proven to be not very voluntary in practice, and acquisition process under this mode has not been easy and automatic either. But when compared to the compulsory acquisition (CA) mode, VOS proves to be less contentious.

Despite some problematic issues, like the surge in VLT transaction, it is during this period that the agrarian reform process began to be invigorated. The Garilao administration’s encouraging performance can be explained partly by a number of factors. First, the Ramos administration was able to stabilize the political situation of the country, and invigorate the national economy. Second, Secretary Garilao brought in a number of NGO and political activists to occupy key positions within the bureaucracy undermining the traditional hold of conservative forces within the department. Third, the Garilao DAR carried out widespread and sustained re-training and re-tooling campaigns among the department’s employees and officials. Fourth, the Garilao DAR was able to revive the interest and confidence of foreign donor community in CARP.

Fifth, Garilao was able to forge a two-way relationship with the Office of the President that gave the DAR secretary the confidence to implement the agrarian reform policy (but not in all occasions since other Office of the President actors were able to subvert the program from time to time). Sixth – and perhaps the most crucial factor – Garilao has correctly identified the importance of working closely with autonomous peasant and non-government organizations rather than the traditional state co-opted groups. It is at this point when the Garilao DAR became active player in what has been called the “sandwich” or Bibingka strategy in land reform implementation – the political strategy of combining initiatives by state reformists “from above” with pressures from social mobilizations “from below.” 25

This has become possible, and this is the Seventh, after the 1992 collapse of the Communist Party-controlled national-democratic rural social movements. The bulk of the corps of cadres of the national-democratic rural social movement decided to abandon the outright opposition framework vis-à-vis agrarian reform and seriously steered along the difficult path of critical engagement with the state. Toward the end of the Garilao administration, an unprecedented breadth in the broad rural social movements within the “critical engagement” framework has become notable.

The different factors cited above contributed toward achieving relative momentum in the agrarian reform process that led to modest, but profoundly encouraging, success. While these factors help explain the modest success during the Garilao period, other factors have to be mentioned when looking at the more strategic contribution of the Garilao DAR to the agrarian reform process. First, the Garilao administration can be credited for actively working to ensure the continuity of CARP beyond 1998, the year when CARP should have ended after ten years of implementation. A new law was passed in February 1998 that mandates for the completion of CARP within another ten years, or until 2008.

Second, the Garilao DAR helped institutionalize (formally and informally) the usually conflict-ridden interface between the DAR and autonomous peasant and nongovernment organizations. Third, this period has also seen the functioning of the legal arm of DAR, albeit still relatively weak to date. Finally, breaking the inertia it inherited from the Aquino administration, the Garilao DAR passed on the program administration to the current DAR leadership with vibrant state-society political dynamics relatively favorable to the cause of agrarian reform.

2.6.3. The most difficult period in CARP implementation (July 1998 – present, Estrada Administration). The Ramos administration was able to stabilize the agrarian reform front, got the momentum to implement the program and achieved modest success. But since the previous administrations almost completed the less contentious components of CARP, what remain to be implemented are the most contentious components now confronting pro-reform forces within the state and in society.

Today, the DAR, under the leadership of political and NGO activist Horacio Morales Jr., has to contend almost solely with the most contentious private estates.

The 1.6 million hectares balance the Morales DAR inherited from its predecessor is comprised of coconut lands (75 per cent of), sugar haciendas (15 per cent), deferred commercial plantations (five per cent), while the other five per cent is in remaining rice and corn lands. Landlords are intensifying resistance to reform and are using various tactics of legal and illegal intimidation and coercion. In addition, with the financial crisis, yearly budget allocation becomes even more difficult. The burden of making productive close to five million hectares of land is also the principal responsibility of the current DAR administration (at least from the public perception). Indeed, the agrarian reform process in the Philippines has just entered into the most trying moment in its history.

To understand better the historical, institutional and political context of the current stage in agrarian reform, Table 7 below is constructed. It shows the land reform performance of four different regimes in terms of land types covered and acquisition modes employed. Again, the focus of discussion is on DAR accomplishment.

Looking into the initial achievement of the two-year old Morales DAR, we can find the following. First, one-twentieth of its accomplishment is accounted for by rice and corn lands, substantially less than the overall share of one-sixth by this land type (and compared to Aquino era at 43.3 per cent and Ramos period at 7.5 per cent). Second, government-owned lands account for one-third, far less than the general share of a little more than half of this land category.

Table 7. Comparative Perspective in Land Reform Performance,
By Regime, 1972-1999, Under DAR

Third, the politically most contentious nonrice and corn private lands account for a huge three-fifths share in the Morales DAR accomplishment, compared to the same land type’s overall share of less than one-third. This is also six times than the Aquino’s output and almost double than the Ramos’s performance in the same land category. If rice and corn lands are combined with all private lands, the total is almost two-thirds of total lands redistributed, compared to the overall average of a little less than half.

It is interesting to note, however, that while the Morales DAR established a break from its predecessors’ concentration on less contentious lands (certainly due to lack of choice), it is following the Garilao DAR’s choices of less contentious acquisition modes. Fourth, voluntary-offer-to-sell (VOS) accounts for more than one-third (38.18 per cent) of total nonrice and corn private lands acquired, which is almost the same as the general VOS share. This is significantly less than the Aquino’s 61.63 per cent, but almost the same as the Ramos’s 36.21 per cent.

Fifth, voluntary land transfer (VLT) continues to be a favored acquisition mode under the Morales DAR, accounting for more than one-third – but still lower than the general VLT average of two-fifths. But this is a lot lower than the Ramos’s nearly half, although higher than Aquino’s close to one-fourth. Moreover, while it is apparent that compulsory acquisition (CA) seems to be a less preferred acquisition mode, CA-processed redistribution witnessed substantial increase. Under the Morales DAR, CA corners one-fourth of total nonrice and corn private lands acquired, as against the general CA share of less than one-fifth. This is also significantly higher than the Ramos’s one-sixth, or Aquino’s one-seventh.

Agrarian reform in the Philippine, as elsewhere, has always been a contentious political process, but especially during this current period, the contentiousness of the process has greatly intensified. This can be seen in a number of ways. First, landlords use more often than previously various legal and illegal forms of intimidation and coercion against rural poor claim makers and DAR personnel.

There are a few thousand beneficiaries who were awarded lands but could not physically occupy the lands because of landlord resistance. Landlords have also resorted to the “criminalization” of agrarian reform claim making activities, as for example beneficiaries who tried to harvest coconuts inside the supposedly reformed lands are being slapped with charges of theft before civilian courts. Some landlords have been trying to expel potential beneficiaries from the land, as what the Floirendos in Davao del Norte are currently doing. Of course, these landlord actions are met with militant responses from the peasants and their allies.

Second, some landlord-friends of President Estrada have been trying to “cash in” for their support for the electoral campaign of the president by negotiating for the exemption of their lands from land reform, or by having “special arrangements” under the agrarian reform program. One example is Danding Cojuangco who, after “giving” to farmworkers “his” more than 4,000 hectares of land in Negros Occidental, wants to strike a special joint venture arrangement with the beneficiaries. To date, there is not yet any negotiated deal because the Morales DAR refuses to accept the terms of Cojuangco’s proposed joint venture, especially with regard the issue of land title. The DAR is firmly opposed against putting the land titles (CLOAs) of beneficiaries as equity in the joint venture, because if this happens, so the DAR argues, the beneficiaries can lost their land in the event of the corporation’s bankruptcy.

One crucial move done by the Morales DAR was to sign a new administrative order and policy, called Magkasaka (aka “corporative”), purportedly to promote private sector participation in making awarded lands productive. Many groups are seriously alarmed about the possible dangers in promoting such kinds of economic undertakings in land reform communities (although this is not really new because CARP has promoted similar joint venture initiatives such SDO and leaseback). But in the succeeding polemical debate on the new policy, one crucial issue has been consistently missed: beneficiaries’ land titles. Regardless of the real intentions behind the new policy, one effect of such is that: a) physical land transfer to peasants is assured, and b) beneficiaries’ land titles cannot be put up as equity. Unless the new policy is repealed, the Danding Cojuangco Negros land deal cannot legally push through. This new policy has, intentionally or otherwise, sealed one important loophole in CARP.

Third, several multinational companies and big landlords engaged in plantation agriculture have been trying to use CARP to their advantage and at the expense of farmworkers. For example, Dole tries to manipulate legal and political process in order to renew a leaseback contract with more than 7,000 farmworker-beneficiaries who are now owners of the more than 9,000-hectare pineapple plantation in South Cotabato. The plantation was redistributed in 1989 and immediately after, a 10-year leaseback contract was forged. And within the period of 10 years, Dole retrenched from work more than 3,000 farmworker-beneficiaries. Dole paid a very low lease rent of about PhP5,000 (US$125) per year per hectare (i.e. per beneficiary) from 1989 to 1999. Dole wants a new leaseback arrangement that would secure its control over the land for another 25 years, with an offer to increase the lease rent, from PhP5,000 to P7,500 (or from US$125 to $187). Majority of the beneficiaries, especially those retrenched, refuses to agree and wants direct control over their individual parcel of land. The conflict is still unfolding.

Moreover, big plantation owners, especially in the banana sector, continue to try to circumvent the law. It must be recalled that the deferment of land acquisition of these plantations expired last June 1998 and should now be redistributed to farmworkers. Plantation owners have been systematically maneuvering through various ways, such as expelling farmworkers from plantations before and even after June 1998. The administrative order that the Morales DAR passed (AO 9 s. of 1998) puts retrenched farmworkers back into the pool of potential beneficiaries, against the will of most plantation owners. Most of the retrenched farmworkers were active leaders and members of militant unions but were retrenched between 1988 and 1998 as part of the plantation owners’ scheme to rid their companies of land and profit share claim makers. Plantation owners, who are eyeing for “special” post-redistribution joint venture arrangements do not want to deal with the politically militant farmworkers. Hence, despite the passage of Morales’ AO 9, which categorically calls for the immediate expropriation of deferred commercial farms, the struggle for land remains an uphill battle, as seen in the plantations controlled by highly influencial elites like the Floirendos, Ayalas, and Lorenzos, as well as a number of multinational companies like Dole.

Fourth, decentralization has empowered local government units which are in many localities heavily influenced by local landed elites. Hence, one unintended outcome of decentralization is further empowerment of local landed elites. In recent years, land use conversions (to nonfarm uses), as a way to evade land reform, have been facilitated through local government units which are authorized to reclassify agricultural lands to other uses. Local government units are increasingly drawn into the land reform conflict.

Fifth, the budget allotted for the completion of CARP under the new 1998 law is PhP 50B ($1.25 B), a little less than half than what is needed which is PhP 111B ($2.77B). But this budget has to be allocated by Congress on a yearly basis. To make the situation worse, some anti-land reform actors within the Congress are able to cut the DAR budget every year. For example, for 1999 budget, there was almost zero allotment for the acquisition of new lands. DAR managed to accomplish more than 100,000 hectares mainly by squeezing savings from different programs within the department.

For year 2000, the proposed budget of PhP 1.2 B for the acquisition of (175,000 hectares) new lands was cut by half. A staunch anti-land reform senator, John Osmeña, who comes from a big landlord family in Cebu and a close ally of President Estrada, has figured prominently in the budget cuts. The main argument used to cut budget has always been that DAR should not engage in acquiring new lands until it is able to assist millions of beneficiaries who already received lands but not the necessary support services. Pro-reform actors have to come up with more convincing counter-arguments.

Sixth, given all the difficulties being faced by CARP, the neoliberals have been eyeing for the eventual halt of CARP and are pushing for the shift instead to the neoclassical scheme of “market-assisted land reform.” Led by World Bank experts, the scheme, which is based on “willing seller-willing buyer” principle has been peddled since the Garilao period, but was rejected by the previous administration. Today, the proposal is being resurrected. The Morales DAR, in general, is not in line with the fundamental principles of the proposed market-oriented land transaction, but is willing to engage the World Bank on the level of experimental study, hoping that fresh funds can come in with the scheme. Nevertheless, the bottomline of the Morales DAR is reportedly against using the market-oriented approach as alternative to CARP.

Finally, many of the provinces with the most backlogs in land redistribution are areas where the autonomous peasant and nongovernment groups are not based significantly. The uneven accomplishment of CARP and the uneven presence of pro-agrarian reform peasant and nongovernment organizations across geographic locations occur against the backdrop of the ever-present anti-reform forces.

In sum, Secretary Morales started on better institutional foundation when he assumed office in mid-1998, as compared to when Secretary Garilao took the DAR leadership in mid-1992 amidst the debris of scandals and widespread inertia. The current DAR administration, however, is embedded within the political, economic and fiscal contexts that proved to be most hostile to redistributive reforms, like agrarian reform. Completing implementation of at least CARP’s land redistribution component is the most difficult challenge addressed not only to the Morales DAR but to the broader pro-reform forces within the state and society.

3. CHALLENGES

There are difficult challenges today and in the near future confronting pro-reform groups within the state and in society. These challenges are organized into six clusters of broadly distinct but interrelated issues. The ultimate accomplishment and strategic impact of agrarian reform in the country will depend largely on the resolution of the key questions outlined below.

3.1. Completion of land redistribution component by June 2004. The land redistribution component of CARP must be finished by June 2004, the end of the Estrada administration’s term of office. Prolonging CARP implementation and subjecting it to another national regime transition may be too risky politically. But this task is not easy. It will require several crucial factors, some of which are discussed below.

First, given the more or less 1.2 million hectares of highly contentious private landholdings scheduled for acquisition and redistribution, completion of the land reform component within the next four years will require a yearly average acquisition-redistribution output of 300,000 hectares. Historically, this annual average was achieved only in a few years during the Ramos administration but which were focused on the less contentious landholdings. But just because this level of output was not achieved in the past does not mean that it cannot be accomplished today.

Second, the current trend in yearly Congress budget allocation for the acquisition of new lands hovers around a target of 100,000 hectares annually. Hence, aspiring to acquire and redistribute 300,000 hectares per year will require tripling of the yearly budget allocation by Congress. This can be achieved only if: i) no less than President Estrada himself seriously push for sufficient fund allocation and block the “land-reform-budget-cut-initiatives” of some of his close allies in Congress; ii) more widespread, intensive and consistent lobby and mobilization by rural social movements; iii) broader and active support by pro-reform forces within Congress; and iv) supportive media projection of the issue. The issue is not whether or not there is government money. There is. It is an issue of budget allocation priority. Moreover, at this early, the Estrada administration has to lobby Congress for the passage of a new law that would either remove the budget ceiling in the February 1998 augmented CARP budget, or place a new, higher ceiling of PhP 111B.

Third, many of the substantial backlogs in land acquisition and distribution are in provinces where anti-reform forces have entrenched presence, while pro-reform societal groups have minimal and uneven influence. A few examples are Regions 2, 5, and 12 (Cagayan Valley, Bicol, and Maguindanao area, respectively). These areas require more widespread organizing, and for the few groups present in these areas, more resources (logistical and political) are necessary to stand up to the challenge.

Fourth, further delay in the expropriation of deferred commercial farms may impact negatively on the overall momentum of land acquisition and redistribution of other private landholdings. Hence, it is necessary to resolve the land question in the deferred commercial farms, especially in the banana plantation, the soonest possible time.

Finally, most rural social movement groups address their issues, grievances and collective actions to the Department of Agrarian Reform. This is perfectly understandable since DAR is supposed to be the lead agency in this social reform agenda. This can also be explained by the long history of close interface between the department and land claim makers — a kind of political interaction that has never been developed to a comparative degree in any other government agencies and their respective constituencies. Unfortunately, however, in many occasions the collective actions of pro-reform societal groups are not optimized principally because they are mobilizing before the not-so-precise pressure points within the state. The issue of collective action targets which is quite crucial to the land reform process, requires greater elaboration.

It must be noted that land acquisition and redistribution in the country are handled, in various stages, not only by the DAR but by dozens more departments and agencies. It is important to be more specific.

1) Land Bank of the Philippines (LBP) for land valuation and landlord compensation. Relevant documents pass through different levels of LBP, local to national. LBP’s function requires coordination with several more entities, private and public, for proper land value assessment (e.g. local government units for tax declaration, Department of Agriculture for crop productivity assessment, academic experts for independent evaluations, and so on).

2) Registry of Deeds (ROD). This is the office where the land reform process usually starts and ends. ROD supplies DAR of landlord titles to begin the acquisition process. In most occasions, landlords begin their maneuvers also with this office. Hence, “missing titles” to delay the process, and so on. Registration of CLOAs (certificates of land award) is also needed before redistribution can take place. Again, ROD handles this process.

3). Surveying of estates for acquisition, and later, for redistribution purposes, is not handled directly by the DAR. The Department of Environment and Natural Resources (DENR) handles survey-related activities. In fact, actual surveying has long been privatized so that public bidding process is necessary for every surveying requirement in every landholding. Most delays in land reform actually occur in the offices of LBP, ROD, and DENR.

4) If mapping is needed, the NAMRIA (the national mapping authority) is called in.

5) If certification for water resource-related issues is necessary, the National Irrigation Authority is brought in.

6) When agronomy-related farm viability question is relevant, the Department of Agriculture is called upon.

7) When productivity of coconut trees in a given farm is relevant to coverage or valuation issues, the Philippine Coconut Authority is invited to join the process.

8) When cooperative-related issues surface, the Cooperative Development Authority, or

9) the Department of Labor and Employment, intervenes.

10) When land use conversion (to nonfarm land use) issues to evade land reform become a problem, the main government agency for housing (HLURB) usually enters into the picture, or

11) the municipal local government gets involved, or

12) the provincial local government is dragged into the scene, or

13) the Department of Trade and Industry intervenes. When legal appeals are done related to conversion issues to evade expropriation or about retention rights, more entities come in:

14) the provincial agrarian reform adjudicator, or

15) the national DAR Adjudication Board, a quasi-judicial body under the DAR, but has relative autonomy, Oftentimes, landlords bypass these agrarian courts and instead use civilian courts, such as 16) municipal trial courts, or 17) regional trial courts, or 18) Court of Appeals. In some instances, legal appeals are forwarded to the 19) Office of the President, and 20) the Supreme Court. When criminal charges are brought in against peasants, the same courts become involved, and so are 21) the local police. When contentious public lands are involved, 22) the Land Registration Authority, and 23) Department of Justice, or even 24) the Department of Interior and Local Government (when local governments are involved), intervene.

Post-land redistribution rural development issues are even more complex. The DAR has marginal funds for post-redistribution development process. Whatever modest funds the DAR has for these purposes, usually other agencies are the fund end-users because these agencies are the direct project implementors (e.g. DPWH for farm-to-market roads, and so on). Moreover, substantial portion of these funds are in fact pre-allocated to various Congressional districts as members of Congress “divide the pie” among themselves before approving DAR’s yearly budget. Hence, the DAR relies mainly on foreign-assisted projects for post-redistribution rural development. In this case, more entities get involved in the agrarian reform process, such as multilateral aid agencies like 25) UNDP, 26) FAO, 27) ADB, 28) WB, 29) IFAD, 30) OECF, 31) EU, 32). They also include more bilateral aid agencies, such as 33) German GTZ, 34) Australian AusAid, 35) Belgian BIARSP, 36) Japanese JICA, and so on. Finally, legislation of agrarian reform-related anti-reform bills and laws is done by: 37) the Senate, and 38) the Lower House of Congress.

The list of related agencies and organizations relevant to agrarian reform implementation is long, but still the above-cited list cannot possibly capture the full extent of the complexity of this organizational-institutional web.

Many, if not most, pro-reform societal groups oftentimes fail to identify most crucial pressure points within government necessary to achieve maximum impact of their collective actions. A few examples are: i) delay in survey: demonstration in front of the DAR offices, not before the DENR; ii) delay in valuation process: demonstration against DAR, not against LBP; iii) delay in CLOA registration: demonstration against DAR, not against ROD; iv) land conversion initiated by local government units: demonstration against DAR, not against the local government units involved; v) land dispute decision in favor of landlords carried out by the Supreme Court: rally against DAR, not the Supreme Court; vi) harassment by the local police: mobilization before DAR offices, not before local police offices; vii) lack of support services: demonstration versus DAR, not before the agriculture department; viii) problems in foreign-assisted projects: pressure applied on DAR, not on the relevant multilateral or bilateral aid agencies; ix) legislation of anti-reform laws: rally against DAR, not against Congress. The list can go on and on.

There are already some initiatives toward addressing these problems, but these undertakings must be more consistent, widespread and sustained.

Logistical and political resources of rural social movements are extremely limited. Hence, careful identification of the most crucial pressure points in the agrarian reform process has to be done. This is not to argue that confronting DAR in all agrarian-related issues is wrong. It is correct. After all, the DAR is the overall lead agency in agrarian reform. But when it comes to the issue of “direction of the main blow,” it is argued here that rural social movements have to rethink their traditional targeting strategy. Using limited logistical and political resources available to rural social movements in the most effective way by directly targeting most crucial entities, can greatly expedite the process of land acquisition and distribution. It will also improve the chances of post-land redistribution farm and beneficiary development.

3.2. Post-land redistribution farm and beneficiary development. As mentioned earlier, the Morales DAR is saddled not only by the burden of expropriating remaining private landholdings, but also by the popular public perception that DAR is the responsible agency for developing close to five million hectares of redistributed lands. Formally, DAR is the lead agency for such undertaking. In reality, however, it has negligible funds for such initiatives. Hence, concerning post-redistribution rural development undertakings, one has to look beyond DAR.

First, bigger state funds needed for the development of redistributed lands and their immediate communities are in the hands of at least two giant departments, namely, Departments of Agriculture and Public Works and Highways. Unfortunately, there seems to be incoherence, and even conflict, in policy and program priorities between DAR and these departments. Some of the DA’s and DPWH’s projects may in fact indirectly subvert the course of agrarian reform when they pour in projects in areas that still need land reform because, among others, land prices go up when infrastructures and support services come in. These give landlords more incentives to resist land reform.

The Morales DAR should work for more coherent inter-agency joint initiatives toward making the DA and the DPWH more responsible in development initiatives in redistributed lands. The inter-agency “convergence strategy” spearheaded by the Morales DAR and that seems to have been accepted initially by the DA should be pursued on more practical and local level. As said earlier, rural social movements have to start pressuring these departments toward the delivery of support services in land reformed communities, despite widely perceived absence of active pro-agrarian reform forces within these agencies, and absence of history of close interface between social movements and these departments.

Second, despite some unintended negative consequences of decentralization to land reform, it is quite clear that local government units have increasingly received more state funds in recent years. These are resources that can be target of claim making initiatives of land reform beneficiaries. Third, members of Congress are able to control billions of funds yearly through their pork barrel. They should be good targets by land reform beneficiaries in terms of mobilizing funds for the development of redistributed lands.

Fourth, the controversial coconut levy fund, which is currently estimated at PhP 100 B ($2.5 B) can be a major source for the reinvigoration of the coconut sector, which covers close to one-third of the country’s total farm area. The coconut levy fund is still the subject of a complex legal case between the government, Marcos crony Danding Cojuangco, and various groups of small coconut farmers and farmworkers. The ongoing negotiation for the settlement of at least a portion of the total fund must be pursued, despite serious problems related to legal technical issues.

Finally, the first four potential sources of funds have to be mobilized especially because the main source of DAR’s money for post-land redistribution rural development, i.e. foreign-assisted projects, may no longer see increases in the coming years. In fact foreign funds for agrarian reform may start to taper. A number of bilateral aid agencies have recently radically cut down the number of developing countries from their list of aid recipients (down to twenty poorest countries in the world, the Philippines excluded). There seems to be an adoption of a new principle in aid targeting based on “more funds for lesser countries for greater impact.” Hence, for example, the Philippines was recently delisted from the Dutch and Belgian development aid recipient lists.

3.3. Maximizing as well as policing non-land transfer reforms. For various reasons, earlier administrations appear to have taken for granted non-land transfer reforms, especially tenancy reform, while failing to closely monitor other implemented schemes, such as the stock distribution option (SDO). The non-land transfer reforms can no longer be ignored. In fact, the Morales DAR can make profound impact on the more strategic agrarian transformation if it tackles this issue more squarely, now.

First, the Morales DAR and the broad rural social movements must closely monitor and evaluate SDO implementation, specifically the Hacienda Luisita SDO. When found guilty of violation of CARP rules, the Cojuangco-Aquino sugarcane estate must be acquired immediately by government and redistributed to farmworkers. Second, production and profit sharing scheme was carried out in several commercial farms during the ten-year deferment period (1988-1998). This was especially so in banana plantations. Corporations should have given their farmworkers 10 per cent share in yearly net profit and three per cent share in gross sales. While most companies have reported compliance, farmworkers accuse them of widespread cheating. For example, giving a farmworker PhP 500 production and profit share per year when the latter should have received PhP 5000. In the banana sector, the estimated total value of “unpaid” production and profit shares over the period of ten years may run to billions of pesos, according to the Banana Agrarian Reform Beneficiaries Alliance and the Mindanao Farmworkers Development Center, BARBAI and MFDC, respectively.

The Morales DAR must seriously look into these reports of violations and make the companies pay the proper amount to farmworkers. This problem can be turned into positive, so to speak, if the Morales DAR takes into account the nonpayment issues within the context of expropriation-compensation process in these plantations (i.e. those found guilty of the scam, the full unpaid amount must be automatically accounted as advance payments by farmworkers). This may prove necessary because DAR has serious financial limitations in acquiring highly expensive banana plantations. For example, LBP’s estimate of an average acquisition price based on “just compensation” is PhP 300,00 per hectare, while the asking price of landlords are even higher, ranging from PhP 750,000 and PhP 1.2 million per hectare. The national average of acquisition cost to date is somewhere between PhP 30,000 and PhP 90,000 per hectare.

Third, when the “less land-dependent” agricultural sectors were excluded from CARP coverage in the mid-1990s, the law states that production and profit sharing scheme should instead be implemented. The Morales DAR, as well as the broad rural social movement, must fully address this issue since it may involve tens of thousands of rural workers and perhaps hundred millions of pesos worth every year.

Finally, farms excluded from physical acquisition and redistribution because they are less than the retention ceiling of five hectares are supposed to undergo tenancy reform through leasehold. But so far, leasehold has seen negligible implementation to date. This is worrisome because there is an estimated more than two million hectares of land under this category, involving about one million rural poor households. Initiatives toward developing a regulated land rental market may be highly contentious and difficult to organize and implement, e.g. to deal with widely scattered estimated one million small landlords and the same number of rural poor households. Pro-reform groups cannot, however, turn their backs from a million rural poor households.

3.4. Defense of previous gains. To redistribute the remaining private landholdings, to develop close to five million hectares and redistributed lands, and carry out non-land transfer reforms constitute herculean task. But this is not enough. Continued protection of earlier gains in land redistribution and rural development must be a permanent agenda of pro-reform state and societal groups. This can be done in a number of ways.

First, reversals through withdrawals of award certificates, especially in rice and corn lands, have truly been alarming for the past few years. These withdrawals occur primarily in areas of the urban sprawl and thus it is highly probable that the boom in land markets in these enclaves have triggered (previous) landlords to re-claim their lands. The Morales DAR has to seriously look into the extent of these cases and the mechanisms through which landlords are able to reverse previous reforms.

Second, the Morales DAR has to seriously look into the VLT (voluntary land transfer) transactions in the context on investigating whether technical land reform evasions occur in these lands, or whether peasants are in disadvantageous situations. Policing VLT transaction may not be easy. Rural social movements should moved into these issues as well. Third, uninstalled beneficiaries in several thousands of hectares of lands must be put in place. Military and police force, used by the DAR in some cases, must be employed more regularly. In some public lands where “voluntary noninstallation of beneficiaries” occur, immediate construction of basic access infrastructures like roads and parcellary surveys must be carried out without delay.

Finally, gains in the land reform front may be taken away from the peasants through other state policies like privatization, deregulation and import liberalization in the context of the global neoliberal resurgence. While the DAR alone may not be able to stop the forces of globalization, it can do something to minimize negative impacts on the land reform farms and beneficiaries primarily through rallying more support services to redistributed lands and beneficiaries and continued lobby against particularly damaging state policies.

3.5. Expansion, not contraction, of scope. In an effort to expand the scope of land reform, government and rural social movements must look into lands that, for various reasons, have fallen outside CARP formal coverage, while protecting the current coverage. There are already several cases when previously excluded lands ended up being expropriated and redistributed principally because of social mobilizations from below that were met with reformist initiatives within government.

First, there are still numerous public lands that should be placed under CARP coverage. For example, it is widely believed that there are still tens of thousands of public lands under the control of various state universities and colleges nationwide. More prime agricultural public lands under private control (like the 5,200-hectare Davao Penal Colony leased by the Department of Justice to Marcos crony Antonio Floirendo who has since 1969 used it as banana plantation for the global giant Chiquita), have to be taken back by government and subjected to redistribution. Finally, other government lands, e.g. many of the so-called “landed estates” that have been effectively controlled by private interests and that government should move toward clarifying its legal right over these lands for possible redistribution.

Second, the issue of “timberlands” remains stuck in the grey area of coverage or noncoverage. Formally, timberlands across the country are not included in the land reform coverage. Timberlands are usually government-owned lands that were awarded to local landed elites for logging concessions mostly decades ago. Despite effective cessation of timber-related use of the land, local elites have been able to perpetuate control over these lands, many of which have already been transformed into agriculturally-productive croplands planted mostly to coconut and corn. Some of these timberlands have been fraudulently titled privately, but then are formally outside CARP coverage (even when they are private landholdings) precisely because these are technically classified as “timberlands”. Various sorts of tenancy relations do exist between the timberland holders and peasants working in these lands. Government policies and laws have so far failed to address the changed and changing land use in these timberlands over time. There are tens, perhaps hundreds, of thousands of hectares of timberlands across the country. In Bondoc peninsula (Quezon) alone, several thousands of hectares are in this limbo.

Third, tens of thousands of hectares of land across the country are “devoted” to cattle ranches. Cattle ranches are exempted from land acquisition and redistribution only if they comply with the rule of 1:1 ratio between cattle and hectare of land. Many if not most, of the cattle ranches do not fulfill the mentioned requirement. In most cases, far less number of cattle occupy vast tracts of land. The classic tactic of landlords is to “borrow cattle from other ranches” whenever there are government ocular inspections to evade being charged of violating the law and having the land expropriated. Some rural social movement groups have been able to retrieve lands within this category, primarily through sustained mobilizations.

Fourth, there are also landholdings that are exempted from land reform (e.g. fishponds, saltbeds, church lands), but in fact are now, for various reasons, idle and so should be covered by land reform. For example, if not for the vigilance of people around Aquafil, the controversial fishpond estate in Mindoro would have continued to be out of CARP coverage. Finally, there may be far more lands that are outside the current CARP scope, like countless five hectare-farms owned by one person, or landholdings not covered by CARP because the title is not available at the Registry of Deeds (ROD). These lands can only be put back to CARP coverage through widespread community-based mobilizations complemented by initiatives by reformists within government.

3.6. Assistance for non-land reform beneficiaries. In terms of who benefited from previous land reform initiatives in various countries, most of the recent assessments on the impact of agrarian reform point out to two-interrelated issues. On the one hand, most of those who benefited were the not-so-poor rural poor (tenants and regular farmworkers), while on the other the poorest of the rural poor (seasonal farmworkers) were left out. New dimension in social differentiation among the peasantry is emerging. 26

Most agrarian reform policies have prioritized tenants and regular farmworkers as beneficiaries of land reform. This prioritization was resorted to by various governments because of the limited lands up for redistribution compared to those needing lands for cultivation. The Morales DAR and the rural social movements should not take for granted the sector and interests of the poorest of the rural poor, e.g. seasonal farmworkers, rural women and youth. It is not easy to address their problems without relating it to the broader agrarian transformation and macro-economics. But some smaller building blocs can be done now.

First, the Morales DAR and the rural social movements must consciously maximize the full absorptive capacity of CARP in order to benefit as much rural poor as possible. One example of the issue of priority among the various rural sectors is the ongoing debate on the issue of seasonal, retrenched and regular-active farmworkers in banana plantations now undergoing initial acquisition processes. Second, rural women have proven to be one of the usual non-beneficiary sectors of land reform in most agrarian reform programs in different countries, as shown empirically by Carmen Diana Deere (1985). 27 CARP has undergone dynamic policy reforms around the issue of women, triggered primarily by a controversial case of negative impact on women in a Mindanao rubber plantation (Rimban, 1997). 28 Much has to be done though to ensure that distinct rights and interests of rural women are guaranteed and protected within the framework of land reform. At the very least though, as shown in the case studied by Rimban, land reform must not subvert the traditional sources of income of women.

Third, bulk of the available labor force in the countryside today is comprised of the rural youth. Most of them do not have access to land, nor are potential beneficiaries in the land reform process. Government must devise programs that can augment the employability of the rural youth. Finally, two government policies can help address the issues raised above. One is to actively promote nonfarm sources of employment through cottage and other rural-based industries. Another is carrying out widespread skills development trainings among non-land reform beneficiaries to improve their employability in industries domestically or abroad.

CONCLUSIONS

Twelve years into its implementation, CARP has registered substantial, albeit partial, accomplishment. The achievement is not insignificant, as what some critics claim, nor fully successful, as what some government officials want the public to believe. While the partial accomplishment in terms of volume of lands redistributed and number of peasant recipients is indeed significant, the bulk of these redistributed lands are of the less contentious types and redistributed through the less contentious acquisition modes. Thus, what remain to be expropriated are the highly contentious private landholdings. However, despite some serious problems within the program and its partial accomplishment, today’s level of CARP achievement (and the political process that goes with it) is profoundly encouraging in the context of hostile global and national neoliberal setting where state-led redistributive reforms have become a taboo. The partial CARP accomplishment is fairly comparable with the major (non-socialist) land reforms in world history.

CARP’s modest and partial success, which started to gain ground during the DAR administration of Ernesto Garilao (1992-1998), is largely due to the dynamic political interaction of rural social movements and reformist state actors. The current DAR administration under the leadership of Horacio Morales Jr. is thus confronted solely by highly contentious private landholdings. Serious problems in finances and escalating resistance of landlords are among the most difficult problems the Morales DAR has to confront.

On the side of rural social movements, sustaining and expanding the oftentimes conflict-ridden interaction with state reformists within the DAR is the most pragmatic option available if they want to remain within the framework of maximizing the reformist potential of CARP. But again, the interaction between pro-reform state and societal actors has to be mutually-reinforcing, and not undermine each other. They have mutual interest in strengthening each other’s ranks. There is also the difficult challenge of consolidating and expanding the ranks of social movement groups that work between outright opposition and uncritical collaboration poles.

In this regard, the launching on 10 June 2000 of UNORKA (Pambansang Ugnayan ng mga Nagsasariling Organisasyon sa Kanayunan, or National Coordination of Autonomous Local Rural People’s Organizations) is a welcome development. UNORKA is a broad coalition of various autonomous local peasant and farmworker organizations across the country. While many of these local groups emerged from the tradition of national-democratic movement, some have come from other progressive backgrounds, while still others have started as state-sponsored associations but were later able to develop their autonomy. The founding of UNORKA comes at a time when the hegemony of communist party-led peasant organizations has been largely eroded; when state-co-opted peasant groups have been marginalized; and when (charismatic) personality-centered farmers associations are steadily relegated to the margins of the agrarian reform process. Hence, UNORKA offers fresh hope for a more vibrant rural social movement in the country.

In closing, a quote from former DAR Secretary Ernesto Garilao is most relevant for pro-reform state and societal actors today. He says:

“The civil society partners of the DAR were given all the opportunities to penetrate the state agrarian reform apparatus, get into alliances with national and local DAR bureaucrats, and use legal and extralegal political action to assert and seek favorable resolution of issues, concerns and interests.”

“Not all the agrarian reform partners fully utilized this opening…”

“When reforms do not move as fast, it is easy to accuse government of lacking political will and sincerity, and other pejorative terms in the civil society cookbook. In many cases, reforms do not move too fast because social pressure from the constituency is weak. Many have the mistaken notion that press releases and letters to the editor constitute sufficient social pressure… [P]easant social mobilizations complemented by friendly media is support is a more effective combination. State reforms are rarely won by state reformists alone. They are won… when the alliance between autonomous peasant organizations and state reformists is much stronger than whatever coalition of the anti-reformists within and outside government can mount.” 29

END NOTES

1An edited version is forthcoming in IPD Political Brief. Quezon City: Institute for Popular Democracy (www.ipd.org).

2Fellow, Institute for Popular Democracy; Vice President, Philippine Ecumenical Action for Community Empowerment (PEACE) Foundation; and PhD candidate (Development Studies) at the Institute of Social Studies (ISS), The Hague, The Netherlands. Useful comments from Jennifer Franco are greatly appreciated.

3“Cultivable land”, that includes public lands, exceeds this figure. But it is difficult to give good estimate.

4Landlord compensation has the following terms: a) lands above 50 hectares – 25% cash, 75% bonds; b) lands 24-50 hectares – 30% cash, 70% bonds; and c) lands 5-24 hectares – 35% cash; 65% bonds. There are at least ten factors to be considered in the determination of “just compensation”: a) cost of acquisition, b) current value of like properties, c) nature of the land, d) actual use, e) income, f) sworn valuation by the landowner, g) tax declaration, h) assessment made by government assessors, i) the social and economic benefits contributed by the farmers and farmworkers and by the government, and j) non-payment of taxes or loans secured from any government financing institution on the land.

5Current estimates of actual average subsidy (difference between landlord acquisition cost and distribution price) are somewhere between 15 and 20 percent.

6Data from various DAR offices regarding deferred commercial farms differ. In Table 2, 35,635 hectares was used; but in other documents from other DAR offices, different data are used, such as more than 60,000 hectares. Hence, 50,000 hectares a crude estimate. But it is important to note that the most important sector under deferment is the banana sector, both in terms of hectarage covered and monetary value at stake.

7From the original scope of 6.375 million hectares down to 3.771 million hectares, or a decrease of 2.6 million hectares.

8From 3,820,600 hectares to 4,293,453 hectares, or an increase of 472,853 hectares.

9From 553,000 hectares 1,294,348 hectares.

10From 3,267,600 hectares to 2,999,105 hectares, or a reduction by 268,495 hectares.

11Franco, Jennifer (forthcoming). Campaigning for Democracy: Grassroots Citizenship Movements, Less-Than-Democratic Elections and Regime Transition in the Philippines. New York: Garland Publishing; Quezon City: Institute for Popular Democracy.

12Lara, Francisco Jr. and Horacio Morales Jr. (1990). The Peasant Movement and the Challenge of Democratisation in the Philippines. In, J. Fox (ed.). The Challenge of Rural Democratisation: Perspectives from Latin America and the Philippines. London: Frank Cass. It is quite interesting to note that Lara and Morales are now working within the DAR, implementing the very program they once criticized. Morales is the current DAR Secretary, while Lara is his Head Executive Assistant.

13Putzel, James (1992). Captive Land: The Politics of Agrarian Reform in the Philippines. London: CIIR.

14The accomplishment data is not uncontested. Some critics argue that the reported accomplishment data is inflated and that relevant issues must be factored in. It is specifically argued that there are several cases of beneficiaries having the land award certificates (CLOA) but cannot physically occupy the land because of strong landlord resistance (“uninstalled beneficiaries”). It is also a popular lament that there are rampant cases of beneficiary desertion (partly due to lack of infrastructure), illegal and “distress sales” by beneficiaries, and widespread reversals (withdrawal of certificates for various reasons). The official data captures only a portion of these incidents (i.e. reversals, uninstalled beneficiaries and desertions). Hence, it is indeed most likely that actual accomplishment is less than what is officially reported. But while it is a mistake to dismiss these incidents (as what some government officials do), it is also not correct to exaggerate their extent, as is widely done by some scholars, activists and the media. For example, incidence of uninstalled beneficiaries in private estates, which occurs in close to 50,000 hectares across the country, cannot constitute a generality, nor can a few thousands of actual reversals. In this paper, thus, a rough estimate of five per cent less than what is reported can constitute a reasonable estimate. In the end, a rigorous empirical research on the extent of these incidents is necessary for a better assessment of these incidents (a research which, by the nature of the problems, may not be easy to carry out).

15Baseline data regarding rural households differ from one study to another. The following computation is based on the more popularly accepted baseline information: roughly 55 percent of the country’s 70 million people live and work in rural areas = about 38.5 million people. The average size of households is six; hence, 38.5 million people = 6.4 rural households. Roughly 80 percent of rural households comes from the peasantry (full- or part-time agriculture-based) = 5.12 million peasant households. 2.1 million households who benefited from CARP constitute about 41 per cent of the total 5.12 million households.

16Kay, Cristobal (1998). The Complex Legacy of Latin America’s Agrarian Reform. ISS Working Papers Series No. 268. The Hague: Institute of Social Studies

17Thiesenhusen, William (1989). Introduction. In W. Thiesenhusen (ed.), Searching for Agrarian Reform in Latin America. Winchester, MA: Unwin Hyman.

18Zevallos, Jose Vicente (1989). Agrarian Reform and Structural Change: Ecuador Since 1964. In W. Thiesenhusen (ed.). Searching for Agrarian Reform in Latin America. Winchester, MA: Unwin Hyman.

19Paige, Jeffrey (1996). Land Reform and Agrarian Revolution in El Salvador. In, Latin American Research Review, vol. 31, no. 2, pp. 1127-139.

20Dorner, Peter (1992). Latin American Land Reforms In Theory and Practice: A Retrospective Analysis. Wisconsin: The University of Wisconsin Press.

21For example, El-Ghonemy (1999:8) presents a similar comparison of land reform accomplishments in 22 countries worldwide. The indicators are: a) redistribution achievement in private estates, b) excluding “resettlement schemes” (are public lands redistribution all occur under resettlement schemes?), and c) takes the figures in (a) against total farmland in each country. The rather simplistic schema of El-Ghonemy fails to capture important specific contexts, such as those in the Philippines (which expectedly landed at the bottom of El-Ghonemy’s table of comparison) because: a) it is not helpful to take accomplishments in private estates but put it through the lens of “total farmlands” because in some countries (like the Philippines), public lands account for a substantial portion of total cultivable lands and have in fact entrenched private interests exercising effective control over such public lands; b) El-Ghonemy’s comparative attempt could have been more useful, in the context of an attempt to assess land reforms across continents, if redistribution in private estates was taken within the context of “total private lands”. El-Ghonemy, Riad (1999). The Political Economy of Market-Based Land Reform. UNRISD Discussion Paper No. 104. Geneva: United Nations Research Institute for Social Development.

22Deininger, Klaus (1999). Making Negotiated Land Reform Work: Initial Experience from Colombia, Brazil and South Africa. In World Development, Vol. 27, No. 4, pp. 651-672.

23Franco, Jennifer (1998). Problems-Needs Assessment of Weak Organizations in Least Developed Agrarian Reform Communities: A Study of 35 ARC Organizations. Quezon City: FAO-UN.

24Alonzo, Ruperto (1999). Local Governance and Poverty Alleviation. In A. Balisacan and S. Fujisaki (eds.). Causes of Poverty: Myths, Facts and Policies: A Philippine Study. Quezon City: University of the Philippines Press, pp. 197-228.

25Refer to Borras, Saturnino Jr. (1999). The Bibingka Strategy in Land Reform Implementation: Autonomous Peasant Movements and State Reformists in the Philippines. Quezon City: Institute for Popular Democracy, Pp.199.

26For example, refer to Herring, Ronald (1999). Political Conditions for Agrarian Reform and Poverty Alleviation. A Background Paper prepared for the World Development Report 2000/1.

27Deere, Carmen Diana (1985). Rural Women and State Policy: The Latin American Agrarian Reform Experience. In, World Development, Vol. 13, No. 9, pp. 1037-1053.

28Rimban, Luz (1997). ‘Women Being Winnowed Out of Agrarian Reform,’ serialized in The Manila Times, March 3 and 4, 1997.

29Garilao, Ernesto (1999). Foreword. In, Saturnino Borras Jr. (1999). The Bibingka Strategy… pp.xix-xxi.

Navotas is an area as a part of Manila (the capitol of Philippines) but the people still live under the standard or usually called with urban poor community.

Barangay NBBS, totally have 300 workers to run the government administration as follow:

a. Barangay Chairman (Head of Village in term of Indonesia).

b. Barangay Staff.

c. Barangay Kagawat or Counselor.

d. Barangay Council.

Barangay Chairman and Barangay Kagawat (Barangay Counselor) elected directly by the barangay people every 3 years and for 3 times (it means that totally 9 years). The candidate who want to be Barangay Chairman have to provide the financial support by his or her own, especially for the campaign so it is not surprising us that all the Barangay Chairman come from rich family. These condition also almost the same with Indonesia which the candidate of head village has to provide the financial support for the campaign by his or her own.

The Barangay Chairman election very sensitive with money politics (vote buying). The candidate could make money politics (vote buying) direct or un direct. The direct money politics (vote buying) could be done by giving some money to the voter (giving directly by the candidate or by succes team). The undirect money politics (vote buying) could be done by giving a lot of support or help the voter by providing their basic needs. The help have purpose to build the voter kindness debt to the candidate.

The financial sources of Barangay NBBS:

a. Sharing with the local government (regency in term of Indonesia).

b. Tax collection from the people.

c. Tax collection from company, factory and the Fish Port.

d. Real Property Tax (RPT).

The barangay system financial support totally different with the village financial support in Indonesia. In Indonesia, village has no authority to collect the tax directly from the village assets. The village financial support really depends on the allocation from regency and/or province.

Tax collection directly by the barangay has to prioritize transparency, participation and accountability to avoid negative assumptions.

Learning points

Some learning points from Navotas are:

1. Poverty indicator is not just a matter of how much money the people could earn a day.
2. Migration and family planning are just several of the problems on urban poor.
3. Housing is a human basic needs which the state has to fulfill it.

Understanding of Point Identified

The people of Barangay NBBS including in the category of urban poor community which almost all the people do for living as a daily labor in the Fish Port. The Fish Port supply the fish needs to all over Manila and some of the others province in Philippines. The fishermen from several provinces sell the fish in the Fish Port of Novotas. The Fish Port divided becomes three markets, the Market 1, the Market 2 and the Market 3. The market 1 and market 2 become as one part and market 3 become the another one. Herewith some differences between market 1, market 2 and market 3:

The people of Barangay NBBS mostly work as daily labor in market 1 and market 2. They could earn average 200 pesos per day or equivalent with US$ 3,7[1] so a month they could earn 6,000 pesos or equivalent with US$ 111 We got the calculation with assumption the people of Barangay NBBS work on the Fish Port for 30 days without holiday as daily labor. The payment of 200 pesos per day as daily labor actually still under the standard because The Philippines government already decide 300 pesos per day as the minimum payment.

Working as daily labor on the Fish Port deeply depends on the fish season. When the season come with a lot of fish meaning that the Fish Port will need a lot of daily labor and make consequences to advance the working hour without any added payment. If there is not so many fish, most of daily labors lost their jobs because the broker[2] is un operate. The fish seldom made consequences to daily labor not receive the daily payment so the people of Barangay NBBS have to look for another jobs and usually become pedicap, driver of motorbike or open a stall at their house for who has saving for the modal or capital. The alternative income also comes from the payment of 5 pesos per kilo by removing the peel of garlic.

The people of Barangay NBBS usually have to pay fro house rent, water and electricity in average 2,000 pesos monthly or equivalent with US$ 37 so they still have at least 4,000 pesos or equivalent wit US$ 74 which will be use to fulfill daily basic needs.

There are so many fabrics (manufacture industry) in the Barangay NBBS area, the fabric of sardine for example. The fabrics could not reserve for local workers from the people of Barangay NBBS even they already asked to be prioritize to get job in the fabrics but the fabrics still using workers from the others area. The company always refused to give priority to people of Barangay NBBS and always excuse that the company need skill workers (well trained) not un skill workers.

If we connect into Millennium Development Goals (MDG) for the first goal, Eradicate Extreme Poverty and Hunger with target 1, halve the proportion of people whose income less than one dollar a day, we could say that the people of Barangay NBBS not include the category of poor people because they could earn US$ 3.7 per day. The MDG actually 100% true and the indicator also have to look the others context in the people. One family in the people of Barangay NBBS usually has 5 children. US$ 3.7 for the daily income or 4,000 pesos for the monthly income which have to cover all the human basic needs for a family with 5 children is pretty not enough, especially when the family also has to cover the parents. The income of US$ 3.7 per day mean the people of Barangay NBBS not include as poor people but the income is very not enough to fulfill the basic needs. The less income condition have impact to the people of Barangay NBBS go into debt trap situation with the creditors.[3] The creditors made debt with 20% interest from the basic loan. The debt trap situation could not release with the consumptive life style (for example for bought TV or DVD player or even for mobile phone with its reload).

The others context which also have contributed to the level of poverty is in a very small and unpretentious house sometimes have to cover 2 – 3 families. If in one family have 7 persons (father, mother and 5 children), so in one small and unpretentious house have to cover for 14 – 21 persons.

We could analysis this condition from several aspects as follow:

a. Its show that there are not enough proper houses for a family in Barangay NBBS. Providing proper houses for the citizen is a must and also as state responsibility because it’s a basic needs.

b. Its show that there is not enough land or space which the government could use to build proper house for people because it’s already own by private (individual and/or company). This is the example of negative impact from asset (land) capitalization and trading based on market competition.

c. The people of Barangay NBBS could not afford to build a house even for unpretentious house because it’s very high cost.

One of the caused for the increasing of population in Barangay NBBS because the people have no attention and even absolutely don’t care with family planning. We could find easily so many babies, children and pregnant women in Barangay NBBS. Some people said that it’s impossible to implement the family planning because its contradiction with the Catholic Church faith, especially on contraception. Actually, the Catholic Church just against the stopping of natural fertilization and killing (abortion). Family planning is not just in term to delimitation of population by reducing the number of birth but more focus on the planning to build a family with pay attention seriously on internal capacity to become prosperous family. A family which have 5 – 7 children doesn’t mean have no family planning if the family really already planned to have 5 – 7 children by pay attention seriously their own capacity to provide physical and non physical needs (including financial aspect). Build up a family without family planning will have negative impact for the children because the parents could not provide proper house, food, education and the others basic needs. Child labor in the Fish Port also one of cause from not pay attention on family planning. The others cause, the level of un school child increasing rapidly just because the economic obstacles.

Another factors in the community, like playing bingo, get drunk and play fighting cock also have big contribution to the poverty. Playing bingo has contribution to the poverty because they play by using money (gambling)[4] and they always playing bingo gambling almost every time even some people said that playing bingo just for fun or wasting time.

One of the factors which also contribute to the situation in Navotas (not just in Barangay NBBS) is the migration. The citizens from the others provinces, especially from Visayas[5] have expectation that in Navotas could find jobs and money easily to change their live better. Some of the people of Barangay NBBS justifying that its easy to get job and money, just work in the Fish Port, but actually not absolutely right because their live in Barangay not so good. Hoping and justifying that the city will give a better living (one of the motivation from wanderer), migration also could happened because there is no job to make a better living in their home town.

The Barangay NBBS really conscious that the migration is the fundamental problem. The Barangay NBBS simultaneously providing information, explanation to the people to realize that it is not so easy to get job and find money for better living in Navotas. Barangay NBBS already helped some people who want to get back to their home town by providing financial support or by giving a letter of recommendation for Transportation Company to help, like giving discount for the tickets.

The actual problem which still happen in Barangay NBBS is demolition as a part of national government project, road widening. Road widening project will demolish 300 head family which have been stayed there for 15 – 20 years have to loss their house. Barangay NBBS always said that there is no demolition if there is no relocation but some people still doubt it. On the other side, barangay could take clear position on demolition problem. Barangay just said that the road widening is a project from national government which already programmed and barangay just could providing information and ask the victims to coordinate with NGO.

The other thing that the people concern on Barangay NBBS is why barangay just have community development program, like cementing. The people feel that it is not enough for barangay just have Community development program because the people also need capacity building program from barangay.

Conclusion

The condition of Barangay NBBS people’s which included the urban poor category actually based on several main problems as follow:

a. Poverty as consequence from migration to Navotas.

b. The state could not provide enough jobs for the people.

c. There are not so many well trained workers.

d. Education cost is very high.

e. There is not enough formal and informal education (including providing comprehensive information on family planning).

f. Un clear stand position of Barangay NBBS on several community problems.

[5] The urbans from Visayas become the important factor because the amount of urban from Visayas is the biggest.