Adhi Prasetyo

PendahuluanMasih tercatat bagi seluruh kelompok gerakan reformasi agrarian sehubungan dengan pertemuan tanggal 18 Oktober 2006 dan 2 November 2006 dengan Kepala BPN di kantor BPN dimana Kepala BPN dengan sangat patriotiknya memberikan penjelasan tentang rencana BPN untuk menjalankan reformasi agrarian melalui Program Pembaruan Agraria Nasional (PPAN). Niatan BPN untuk menjalankan pembaruan agrarian ini menjadi diskursus utama karena media massa juga memberitakannya dengan sangat heroic, pemerintah berniat untuk mendistribusikan tanah sekitar 9 juta hektar.

Apakah pemerintah memang serius dan tulus akan melaksanakan reformasi agrarian? Berikut adalah analisis sehubungan dengan salah satu projek kebijakan yang sedang diusung oleh ADB bersama dengan BPN untuk merumuskan RUU Pertanahan melalui Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project.

Tekanan ADB

Pada tahun 2002 ADB telah menyetujui bantuan teknis regional untuk meningkatkan kebijakan nasional tentang pemindahan (atau penggusuran) dan peningkatan kapasitas di 6 negara berkembang anggota ADB, termasuk Indonesia. Pada tahun 2002, bantuan teknis regional dengan BPN telah menghasilkan :

a.       Draft undang-undang akuisisi tanah dimana BPN telah melaksanakan konsultasi dengan para pihak dan menyerahkan ke DPR untuk pertimbangan dan persetujuan;

b.      Kumpulan rekomendasi untuk memfasilitasi implementasi peraturan perundangan yang baru, termasuk kebutuhan untuk mempersiapkan peraturan pelaksana dan peraturan lainnya.

Berdasarkan pada bantuan teknis regional, Program ADB tahun 2002 telah mengkonfirmasi pembiayaan untuk bantuan teknis bagi akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran). Pemerintah Indonesia setuju untuk memasukan usulan bantuan teknis dalam programnya untuk Indonesia. Konsultasi awal telah dilaksanakan pada tahun yang sama juga dan diikuti juga dengan bantuan teknis untuk penemuan fakta pada Maret 2005. Draft memorandum kesepahaman telah disiapkan dan didiskusikan secara luas. Tetapi, penandatanganan tertunda karena pemerintah menyiapkan perpres yang baru (Perpres 36/2005) untuk kebijakan akuisisi tanah.

Penjelasan tersebut diatas telah menunjukan dengan jelas bahwa rencana ADB untuk memberikan bantuan teknis kepada Indonesia untuk akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran) telah dimulai sejak tahun 2002. ADB sepertinya memang tidak mau menyerah begitu saja dan terus mendesak untuk melegalisasi penggusuran baru atas nama pembangunan yang sebenarnya lebih tepat dikatakan atas nama investasi.

Pemerintah Indonesia sepertinya tidak terlalu kuat untuk membendung tekanan ADB untuk memberikan bantuan teknis tentang akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran). Pada bulan Juni 2005, ADB melakukan diskusi lagi dengan pemerintah Indonesia untuk usulan bantuan teknis berkenaan dengan adanya Perpres 36/2005. BPN menyatakan walaupun kerangka hokum telah ada dengan dikeluarkannya peraturan baru (Perpres 36/2005) tetapi masih sangat terbuka untuk memodifikasi bantuan teknis. Perpres 26/2005 telah diamandemen dengan perpres 65/2006 pada bulan Juni 2006.

Gayung pun bersambut. Gempuran ADB akhirnya diterima oleh pemerintah kita, bahkan dengan posisi yang terbalik. ADB tidak lagi sebagai pihak yang menawarkan tetapi menjadi pihak yang diminta. Selama pelaksanaan misi bantuan teknis pencarian fakta (21 Februari – 2 Maret 2007), BPN memohon usulan bantuan teknis untuk menyiapkan hokum tanah dan peraturan pelaksana lainnya dimana pemerintah mengidentifikasi sebagai prioritas dan menandatangani memorandum kesepahaman pada bulan Oktober 2007. BPN menganjurkan ADB bahwa Indonesia tidak punya kapasitas yang cukup untuk menyiapkan hokum tanah sendiri. ADB dan pemerintah setuju untuk mengusulkan hokum tanah akan memasukan akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran) sesuai dengan standar internasional. Kedaulatan Indonesia lagi-lagi telah digadaikan. Walaupun Indonesia sebenarnya mempunyai segudang ahli hokum yang pro rakyat tetapi dinafikan oleh BPN.

Koalisi BPN dengan ADB

Dokumen project Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project menyebutkan bahwa sejak tahun 2001, pemerintah Indonesia dan DPR melalui ketetapan dan perpres 34/2003 menginstruksikan BPN untuk menyiapkan sebuah draft hokum sumberdaya agrarian untuk menggantikan atau mengubah UUPA. Tetapi, konsultasi public dan diskusi antar departemen memutuskan untuk tidak mengganti atau merubah UUPA. Tujuan utama UUPA adalah sebagai dasar dan perincian untuk :

a.       Merumuskan hokum nasional lain terkait agrarian;

b.      Mengintegrasi dan menyederhanakan hokum tanah;

c.       Memastikan hak atas tanah bagi seluruh rakyat Indonesia.

Hal ini adalah pegangan bagi BPN untuk merumuskan hokum tanah sesuai dengan kerangka hokum agrarian. Hokum tanah harus disiapkan dengan cara yang komprehensif untuk mengakomodasi dan mengelola seluruh permasalahan tanah dan dapat bersingungan dengan hokum sektoral lainnya dibawah UUPA.

Kesepakatan politik yang telah dibuat oleh BPN untuk tidak mengganti dan/atau merubah UUPA telah diterjemahkan dengan merumuskan hokum pertanahan (RUU Pertanahan). BPN telah mengalami sesat pikir menterjemahkan reformasi agrarian versinya sendiri. Niatan BPN untuk menjalankan reformasi agrarian melalui PPAN baru sebatas komitmen politik sehingga perlu dilanjutkan dengan adanya kerangka hokum untuk menjalankannya. Reformasi agrarian sekarang ini tidak membutuhkan undang-undang baru seperti halnya RUU Pertanahan, terlebih lagi RUU Pertanahan yang didorong sebagai hasil koalisi BPN dengan ADB lebih merupakan tindak lanjut dari Perpres 36/2005 jo Perpres 65/2006. RUU Pertanahan versi ADB dan BPN lebih merupakan peningkatan status hokum atas metode baru penggusuran atas nama pembangunan dan/atau kepentingan umum. Kondisi ini diperburuk dengan pernyataan pemerintah Indonesia sendiri bahwa dalam pelaksanaan Infrastructure Summit di Jakarta pada Januari 2005, BAPPENAS mencatat bahwa akuisisi tanah dan pemindahan (penggusuran) masih merupakan salah satu sebab utama penundaan dalam pelaksanaan proyek. Hal ini juga diakui oleh sector pemerintah lain yang menghadiri pertemuan dan dikonfirmasi oleh catatan ADB, World Bank. Berdasarkan pengalaman pemerintah dan ADB, hal ini disebabkan (i) kurangnya kerangka hokum yang menjamin pemindahan (penggusuran) yang pantas dan cepat, (ii) ketiadaan peraturan pelaksana yang komprehensif untuk pemndahan (penggusuran), dan (iii) tidak memadainya kapasitas melaksanakan pemindahan (penggusuran).

Bantuan Teknis ADB

Tiga komponen bantuan teknis yang terdapat dalam dokumen Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project adalah :

1.       Diagnostic Assessment

Bantuan teknis akan dimulai dengan melakukan analisis terhadap kerangka hokum tanah, proses, system dan pengaturan administrative disetiap propinsi. Bantuan teknis akan menguji pelaksanaan penerapan, celah dan alasannya (seperti struktur dan kelembagaan).

2.       Merancang Hukum Tanah

Berdasarkan pada hasil diagnostic assessment, bantuan teknis akan menyediakan bantuan kepada pemerintah untuk mereview dan merevisi naskah akademik dan draft hokum tanah, konsultasi dengan para pihak yang relevan di seluruh wilayah dan merevisinya berdasarkan review dan konsultasi. Hokum tanah yang diusulkan harus memasukan ketentuan yang comprehensive untuk (a) pendefinisian ulang terhadap hak Negara atas tanah (hak menguasai Negara), termasuk hak Negara diatas tanah dan ruang dan hak pengelolaan Negara; (b) elaborasi hak kepemilikan yang tidak bergerak, termasuk peraturan tentang pemberian hak atas tanah, kewajiban pemberian hak atas tanah atau kepentingan,[1] hak dan kewajiban atas tanah dan hak kepemilikan dan menumpang; (c) pendefinisian ulang sertifikat tanah, termasuk sertifikat untuk apartement, sertifikat untuk ruang dibawah dan diatas tanah, sertifikat tanah untuk milik yang merugikan, hak adat untuk masyarakat adat, hak riparian, sertifikat tanah untuk tanah coastal; (d) hokum Islam dan waris dan hak perempuan atas tanah dan sumberdaya dan kompensasi; (e) standar dan metode survey kadaster, pengukuran dan pemetaan untuk bagian tanahm konsolidasi tanah, penggunaan dan pengelolaan tanah dan pengelolaan tanah untuk area khusus; (f) system pendaftaran tanah; (g) persetujuan dan pemeliharaan survey dan valuasi tanah; (h) akuisisi dan pemindahan (pengusuran) tanah untk keperluan public dan privat; (i) monitoring tanah.

3.       Konsultasi dengan pemerintah pusat dan daerah serta masyarakat sipil

Konsultasi akan dilaksanakan di tingkat pemerintah pusat melalui dua workshop di Jakarta. Pada tingkat regional, konsultasi akan dilaksanakan melalui 4 workshop regional[2] dan pertemuan yang lebih kecil, melibatkan perwakilan pemerintah daerah, organisasi masyarakat sipil dan public. Proses konsultasi akan dirancang dan dilaksanakan untuk membangun keahlian konsultasi didalam BPN.

Pembiayaan

Biaya bantuan teknis diperkirakan sebesar US$ 625,000. ADB akan memberikan hibah sebesar US$ 500,000 dengan perincian :

1.       Konsultan

1.1. Gaji dan per diem

1.1.1.        Konsultan internasional                        :               227.50   =             45,5%

1.1.2.        Konsultan nasional                                  :               73.75     =             14,75%

1.2. Perjalanan udara internasional dan domestic:             52.55     =             10,51%

1.3. Pelaporan, komunikasi, terjemahan                                :               9.00        =             1,8%

1.4. Pengadaan transportasi                                        :               7.20        =             1,44%

2.       Peralatan kantor[3]                                                             :               8.20        =             1,64%

3.       Seminar dan workshop                                                 :               64.20     =             12,84%

4.       Administrasi lain dan biayan dukungan                   :               12.60     =             2,52%

5.       Biaya tidak terduga                                                         :               45.00     =             9%

500.00

Biaya yang dikeluarkan untuk membayar konsultan internasional sebesar 45,5% (hampir separuhnya) sedangkan biaya untuk konsultasi public hanya sebesar 12,84% sehingga dapat dibayangkan rumusan kebijakan pertanahan (RUU Pertanahan) seperti apa yang akan dihasilkan oleh para konsultan internasional. Alokasi anggaran juga tidak berbeda jauh dengan alokasi untuk biaya perjalanan udara internasional dan nasional yang sebesar 10,51% (hanya terpaut 2,33% saja). Apakah ADB memang berniat untuk membantu Indonesia atau sebenarnya ADB hanya menciptakan project baru untuk membiayai kroni-kroninya?

Sisa anggaran project sebesar US$ 125,000 akan ditanggung oleh BPN dengan perincian :

1.       Keperluan kantor                             :               50.00

2.       Gaji dan per diem staff project  :               60.00

3.       Workshop di BPN                             :               15.00

125.00

Kolaborasi Serasi BPN, ADB dan Bank Dunia

BPN akan berperan sebagai lembaga pelaksana. Perumusan hokum dan kelompok kerja dibawah kepemimpinan BPN juga termasuk BAPPENAS, Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri, Departemen Hukum dan HAM, Departemen Pekerjaan Umum, Kementerian Negara Pemberdayaan Perempuan, Departemen Agama dan Sekretariat Negara.

Untuk memastikan saling melengkapi, BPN akan memfasilitasi koordinasi antara bantuan teknis dengan proyek Land Management and Policy Development Project (LMPDP)[4] yang mendapatkan pendanaan dari World Bank. LMPDP adalah proyek untuk peningkatan dan penguatan kapasitas teknik BPN dan BAPPENAS menyiapkan kerangka kebijakan nasional pertanahan yang akan dipergunakan BAPPENAS untuk merumuskan instrument hokum pertanahan sehingga Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project yang merupakan hibah adalah tidak berdiri sendiri dan merupakan bagian dari hutang Bank Dunia. Bantuan teknis akan dilaksanakan selama 18 bulan dengan jadwal tentative mulai Februari 2008 sampai Januari 2010.

Populis Kamuflase

Bantuan teknis ADB untuk RUU Pertanahan disetujui melalui memorandum kesepahaman pada bulan Oktober 2007. Pemerintah Indonesia, khususnya BPN sepertinya sangat ahli dalam bermain sandiwara. BPN telah berhasil menaikan pencitraannya dengan seolah-olah menggandeng kalangan gerakan reformasi agrarian melalui jargon PPAN tetapi sebenarnya BPN tetap menjalanlan agendanya sendiri yang tidak dapat di intervensi pihak manapun, khususnya dalam konteks perumusan RUU Pertanahan. Asumsi ini menjadi valid ketika membaca rumusan yang terdapat dalam Undang-Undang No. 45 Tahun 2007 tentang APBN 2008 yang disahkan (hasil kolaborasi pemerintah dan DPR) pada 6 November 2007. Tenggang waktu antara disetujuinya bantuan teknis ADB untuk Enhancing the Legal and Administrative Framework for Land Project dengan pengesahan Undang-Undang 45 Tahun 2007 adalah tidak lebih dari satu bulan saja.

Lampiran Bab 25 tentang Pengurangan Kesenjangan Wilayah dari Undang-Undang No. 45 Tahun 2007 adalah :

Penyelenggaraan pengelolaan pertanahan dalam tahun 2006, telah melakukan kegiatan-kegiatan antara lain penyempurnaan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria melalui pembahasan dalam forum Panitia Antar Departemen sebanyak 5 (lima) kali pembahasan dan konsultasi public; pembahasan Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Hak Tanah; penyelesaian RUU tentang Perolehan Tanah untuk Kegiatan Pembangunan; ………

 

Pada tahun 2007, diharapkan penyelenggaraan program pengelolaan pertanahan dapat melanjutkan penyelesaian Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Hak Tanah dan penyelesaian RUU tentang Pertanahan, pelaksanaan pensertipikatan tanah melalui PRONA sebanyak 350.000 bidang, LMPDP sebanyak 645.000 bidang…………….

Intervensi Kritis

Uraian tersebut diatas sudah dapat memberikan gambaran yang sangat jelas bagi kita semua bahwa elemen gerakan reformasi agrarian harus tetap bersikap kritis dan tidak boleh hanyut dan terlena dalam arus sandiwara populis yang sedang dimainkan oleh pemerintahan Indonesia (eksekutif dan legislative). Agenda global melalui Bank Dunia dan ADB tentu saja juga berjalan dengan terus menggempur pemerintahan Indonesia.

Agenda reformasi agrarian lagi-lagi terancam sehingga sudah saatnya bagi elemen gerakan reformasi agrarian untuk merapatkan barisan menentang dan melawan pihak manapun yang berusaha untuk menggagalkan reformasi agrarian.

---

[1] Perumusan akan memperhatikan UU 10/61 dan 20/61 dan memutuskan masih sesuai atau harus direvisi dan dimasukan dalam draft hokum tanah

[2] Empat workshop regional direncanakan untuk region (i) pulau Jawa; (ii) Sumatera dan Kalimantan; (iii) Bali dan Nusa Tenggara; (iv) Papua, Sulawesi dan Maluku.

[3] Computer, printer, mesin fotocopy, mesin fax dan LCD proyektor

[4] Proyek hutang dari World Bank sebesar US$ 2,9 juta